2022 második felében Magyarország számos kötelezettségvállalást tett, részben a feltételességi mechanizmus elindítása, részben pedig a magyar helyreállítási terv (HET) elfogadása miatt. Ez az elmúlt tíz év legnagyobb és legátfogóbb korrupcióellenes és jogállamisági csomagja volt, amely egyedülálló lehetőséget biztosított a kormánynak, hogy egyértelmű jelzést küldjön az uniós partnereknek, a civil társadalomnak és az állampolgároknak arról, hogy valóban komolyan veszik a korrupcióellenes kritikákat. De sikerült? Elemzésünkben ennek jártunk utána.

Egy évvel a reformok elindítása után már értékelhetőek a legfontosabb kötelezettségvállalások végrehajtása, illetve gyakorlati hatásai. Összességében a végrehajtás messze nem a megfelelő ütemben és távolról sem a megfelelő ambícióval történik. Számos intézkedés végrehajtása a legjobb esetben is csak formálisan teljesíti a helyreállítási tervben meghatározott mérföldköveket. Sőt, ez a formális teljesítés is csak az úgynevezett szupermérföldkövekre érvényes, amelyek lényegében a jogi keretek és intézmények felállításáról szólnak. A lényegi, tartalmi korrupcióellenes vállalások végrehajtását, a jogi keret tartalommal való kitöltését a kormány már most is súlyosan késlelteti, vagy épp szabotálja. Mindez arra utal, hogy külső (többek között pénzügyi) nyomás hiányában a kormány nem hajlandó érdemi lépéseket tenni a korrupció csökkentése érdekében.

Az alábbiakban részletesen elemezzük a feltételességi mechanizmus és a helyreállítási terv keretében tett főbb korrupcióellenes kötelezettségvállalásokat, különös figyelmmel azokra, amelyeket 2023 harmadik negyedévéig (azaz 2023. szeptember 30-ig) kellett volna teljesíteni. A K-Monitor azt is elemezte, hogy az új jogszabályok, intézmények és gyakorlatok hozzájárultak-e a magyarországi korrupciós kockázatok csökkentéséhez. Ennek során korábbi elemzéseinkre is hivatkozunk.

1. Integritási Hatóság

A Integritási Hatóság 2022 késő őszén történt létrehozása a reformcsomag leginnovatívabb intézményi újítása volt. A Hatóság független, autonóm szervnek tekinthető, amely a jogszabályban előírt feladatainak ellátásához megfelelő személyzettel és költségvetéssel rendelkezik. (A legfrissebb rendelkezésre álló adatok szerint a statisztikai átlaglétszám 2023 első félévében 56,1 fő volt.) Korlátozott hatásköréből eredő korábbi félelmeink (azaz, hogy a legtöbb esetben más, már létező hatóságokat hívhat fel a cselekvésre) azonban beigazolódni látszanak.

A Integritási Hatóság a tavasz folyamán elindította biztonságos bejelentő felülettel rendelkező weboldalát: A bejelentések és egyéb információk alapján indított vizsgálatok lefolytatását  azonban nagyban akadályozza, hogy még mindig nem áll rendelkezésre az a jogi és infrastrukturális környezet, amelyben a Hatóság közvetlenül hozzáférhetne a feladatai ellátásához egyébként elengedhetetlenül szükséges adatokhoz és dokumentumokhoz. Az egyéb felügyeleti szervek működését szabályozó jogszabályokban nincs utalás arra, hogy milyen adatokat kell a Hatóság rendelkezésére bocsátaniuk, mivel nem kötelező az összes kért információ átadása. Ez nyilvánvalóan egyes kérelmek elutasításához vezetett. A Hatóság vizsgálati eljárásában a törvény 60 napos határidőt ír elő a megkeresett állami szerveknek a válaszadásra, ami indokolatlanul hosszú. 

A fenti körülmények is hozzárjárulhattak ahhoz, hogy e poszt megírásának időpontjában még nem számolhatunk be olyan jelentős ügyekről, amelyek a Integritási Hatóság munkájának eredményeként kerültek napvilágra. Egy közérdekű adatigényésre adott válaszból az derült ki, hogy a Hatóság működésének első 8 hónapjában még  korlátozott hatáskörével is szűk körben élt: mindössze egyszer függesztett fel egy közbeszerzési eljárást, egyszer sem támadta meg a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát, kétszer tett  feljelentést, illetve kétszer nyújtott be ún. Felülbírálati  indítványt.

A Integritási Hatóság a Helyreállítási Tervben meghatározott határidőn belül és tartalommal közzétette a Integritási kockázatértékelési gyakorlatról szóló részletes jelentését, valamint éves Integritási jelentését. Ez utóbbi részletesen foglalkozik a következő témákkal:

• Az uniós források elosztásának nyomon követése és ellenőrzése
• Közbeszerzés (különös tekintettel a központi beszerző szervek által kötött keretmegállapodásokra)
• Összeférhetetlenség
• Közbeszerzési adatok
• Vagyonnyilatkozatok

A jelentés egyik visszatérő eleme, hogy a megfelelő elemzéshez szükséges adatok minősége szinte minden területen (uniós források elosztása, közbeszerzés) a legjobb esetben is egyenetlen, ami nemcsak az elemzést, hanem a korrupciós kockázatok azonosítását is nagyban megnehezíti. A Hatóság közel 50 ajánlást fogalmazott meg - ez a fent bemutatott valamennyi altémát lefedi, kivéve a vagyonnyilatkozatokat, amelyekről a Hatóság 2023 végéig külön jelentést készít.  A kormánynak a dokumentumra adott válasza, amelyet október elején tettek közzé arra utal, hogy a kormány nem hajlandó érdemi fejlesztéseket bevezetni az adott területeken. 47 ajánlásból csak 12 (25%) esetében értett egyet és vállalta, hogy érdemi intézkedéseket tesz. Öt ajánlás esetében a kormány értékelése szerint az azonosított problémák nem igényelnek további intézkedéseket, további 10 ajánlás esetében pedig a kormány csak részben értett egyet, és csak enyhébb hatású intézkedések megtételéről döntött. A Integritási Hatóság ajánlásainak közel 40%-a esetében a kormány egyet nem értését fejezte ki, és emiatt nem is foglalkozik a felvetett hiányosságokkal. (Például az olyan javaslatokkal, amelyek a uniós forrásokkal elosztásával kapcsolatos szabálytalanságkezelési folyamat szabványosításával, illetve láthatóságának és átláthatóságának javításával foglalkoztak; vagy amelyek a közbeszerzések területén a feltételes közbeszerzések szigorúbb szabályozására és a gyorsított eljárások célzott nyomon követésére vonatkoztak.) Az Integritási Hatóság ajánlásai nem rendelkeznek jogi kötőerővel, a kormány pedig egyértelműen kihasználja ezt a hiányosságot.

A Kormány fontos kötelezettségvállalása volt az is, hogy a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésére vonatkozó hatásköröket átruházza a Hatóságra. A valóságban azonban a Integritási Hatóság nem tudja ezt a feladatát ellátni.  Ennek részben az az oka, hogy a módosított törvény bizonyos tisztségek esetében csak a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésének vizsgálati részét írja elő a Hatóság számára, magát a vagyonnyilatkozati eljárást - amely a tisztségből való elbocsátással járhat - pedig más szervekre bízza. Számos állami tisztviselő esetében a Hatóság jogköre még ennél is korlátozottabb. A feladat elvégézésének ugyanakkor gyakorlati akadályai is vannak: Hatóság ugyanis nem kapott hozzáférést azokhoz az adatbázisokhoz, amelyekhez az ellenőrzés elvégzéséhez szüksége lenne. Erre a hiányosságra a Hatóság is rámutat jelentésében.  

Más, a tanácsi határozatban már korábban azonosított problémák, például a Hatóság eljárási jogkörét az uniós forrásokból való kizárás eseteiben megteremtő szabály tisztázása sem oldódott meg.

2. Korrupcióellenes Munkacsoport

A Korrupcióellenes Munkacsoportot 2022 december elején hozták létre, a HET és a kondicionalitási mechanizmus követelményeinek megfelelően. A Korrupcióellenes Munkacsoport 2023 márciusában fogadta el első jelentését, amely további ajánlásokat tartalmazott a kormány és más hatóságok számára. Érdemes megjegyezni, hogy a jelentés elfogadását a nem-kormányzati szervezetek tagjai nem támogatták egyhangúlag (10 nem kormányzati szereplőből 3-an ellene szavaztak, ketten pedig tartózkodtak). Ennek oka elsősorban az volt, hogy a nem-kormányzati oldal számos fontos javaslatát a kormány részéről delegált tagok már az almunkacsoportokban folytatott konzultációs folyamat során elutasították.  A jogszabály pedig azt írja elő, hogy a kormánynak a munkacsoport által elfogadott ajánlásokra és nyilatkozatokra kell reagálnia, ami azt jelenti, hogy a kormánynak hivatalosan nem is kell reagálnia a progresszívebb és ambiciózusabb nem-kormányzati javaslatokra. (Az ebből adódó hiányosságok  a Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiáról szóló jelentés kapcsán is különös hangsúlyt kaptak. Ez utóbbi folyamatban az is kitűnt, hogy a kormány a stratégiáról szóló nyilvános konzultációt a munkacsoporton belüli konzultációval akarta helyettesíteni. Az olyan, egyébként a korrupcióellenes fellépéssel kapcsolatban igencsak releváns kérdések, amelyekről kifejezetten nem rendelkezik a helyreállítási terv (pl. a bejelentővédelmi törvénytervezetet), pedig még csak megvitatásra sem kerülnek a Korrupcióellenes Munakcsoportban, arról a munkacsoport nem-kormányzati tagjai legfeljebb utólag értesülnek.

Egy év elteltével az is nyilvánvaló, hogy a vonatkozó jogszabály és a helyreállítási terv nem vette figyelembe a munkacsoporti tagságából eredő, a nem-kormányzati szereplőkre nehezedő aránytalan terhet. Az apparátus és a javadalmazás hiánya együtt a tehetetlenségi faktorral könnyen a motiváció elveszítéséhez vezethet, amit súlyosbít a nem kormányzati tagokra vonatkozó törvényi előírás, miszerint személyesen, a helyettesítés lehetősége nélkül kell ellátniuk feladataikat (ez a követelmény egyébként nem vonatkozik a kormányzati tagokra). A nem-kormányzati oldal kapacitáshiányát mutatja az is, hogy kevesebb mint egy év alatt a 10 eredeti tagból 3 lemondott , és csak egy tagot sikerült pótolni. (Ezzel kapcsolatban érdemes elolvasni Reszkető Petrának, a Budapest Intézet ügyvezető partnerének nyílt levelét, amelyben kifejti a lemondásának okait. A többi tag nyilvánosan nem indokolta lemondását.)

Ennek eredményeképpen a munkacsoportnak a szükséges 10-zel szemben jelenleg csak 8 nem kormányzati tagja van, ami - bár nem változtat a nem kormányzati tagok szavazati arányén - a tagok túlterheltségéhez vezet. A két fennmaradó posztra hónapok óta nem találtak megfelelő jelöltet, ami nem meglepő, hiszen a fenti körülmények nem teszik vonzóvá a munkacsoporti tagságot aközött az amúgy is kevés ember között, akik amúgy a feladatok ellátásáhot megfelelő képességekkel és referenciákkal bírnak.

Fontos adalék lehet, hogy októberben a Belügyminisztérium kezdeményezte, hogy mind a kormányzati, mind a nem-kormányzati oldalon  növeljék a tagok számát további eggyel, 11-re. (Idén nyáron ugyanis létrehozták az új, Európai Ügyekért felelős minisztériumot, amelynek mindenképp szerettek volna helyet szorítani a munkacsoportnban). A létszámnövelést kezdeményező törvénytervezetet a migrációról szóló jogszabály-módosítási csomag tervezetének részeként tették közzé (!), anélkül, hogy erről előzetesen tájékoztatták volna az Integritási Hatóságot vagy a munkacsoport tagjait. Ezt a vitatott rendelkezést végül törölték a Parlament elé terjesztett javaslatból. Sajnos a fent említett körülmények fájó tanúbizonyságát jelzik annak, hogy a munkacsoport nem-kormányzati tagjait a kormányzati szereplők nem tekintik valódi partnernek.

Talán az egyetlen pozitívum az, hogy a munkacsoportban folyó viták valójában civilizált, udvarias hangnemben zajlanak, vagyis a mindenkori munkát nem akadályozzák a kormányzati médiában időről időre megjelenő lejárató kampányok, amelyek egyébként rendszeresen veszik célba a munakcsoport tagjaiként tevékenykedő civil társadalmi szereplőket és korrupcióellenes civil szervezeteket is.

3. Vagyonnyilatkozatok

A vagyonnyilatkozatok kérdése talán a legjobb mutatója annak, hogy a kormány vonakodik a magas szintű korrupció elleni küzdelemtől. Néhány problémát már említettünk fentebb, például azt, hogy a Integritási Hatóság nem rendelkezik a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos feladatai ellátásához szükséges hatáskörrel, és hogy a "vizsgálati eljárás" eredménye nem kötelező érvényű a vagyonnyilatkozati eljárást ténylegesen lefolytató más szervekre, így pl. Az Országgyűlés mentelmi bizottságára.  Egyes esetekben a Integritási Hatóság hatásköre még ennél is korlátozottabb.

A kormány ugyan valóban módosította a korrekciós intézkedésekben és a mérföldkövekben megjelölt kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó törvényeket, és ezzel kiterjesztette a vagyonnyilatkozat benyújtására kötelezettek körét, azonban nem sikerült hasonlóan kiterjeszteni a vagyonnyilatkozatok tárgyi hatályát . A jogszabály jelenlegi formájában visszalépést jelent a korábban működő rendszerhez képest: már nem kell minden ingatlanról nyilatkozni, és a nyilatkozók jövedelmeik pontos összegének megadására sem kötelezettek: ehelyett jövedelmi sávokról kell nyilatkozniuk. (Ez a megoldás egyértelműen az európai parlamenti képviselők által használt nyilatkozati rendszert tükrözi - bár utóbbi is éles kritika tárgya.)

Továbbra is tisztázatlan, hogy a nyilatkozattevőknek milyen mértékben kell beszámolniuk a közvetetten birtokolt vagy tulajdonolt eszközökről és jövedelmekről - a vagyonnyilatkozat formanyomtatványa hasonlóképpen nem tartalmaz semmilyen utalást a tényleges tulajdonosi mivoltra. Fontos hangsúlyozni, hogy egyes vagyonokat megfelelő nyilvántartás hiányában továbbra is lehetetlen ellenőrizni - például ha egy személy egy magántőkealap vagy más bizalmi vagyonkezelő alap kedvezményezettje, ha kedvezményes opciós szerződésekkel rendelkezik, vagy ha a nyilatkozattevőnek osztalékelsőbbségi részvényei vannak olyan részvénytársaságokban, ahol egyébként a részesedése aránya nem éri el a 25%-ot. (Sőt, a nyomtatvány terminológiája sem mindig segíti az eligazodást: bár a vagyonnyilatkozatban "a részesedés magántőkealapokban” kifejezés szerepel, e tőkealapokban a kedvezményezttek valójában nem részesedésekkel, hanem úgynevezett "befektetési jegyekkel" rendelkeznek. Továbbá, mivel a vagyonkezelői alapok nem minősülnek "gazdálkodó szervezetnek", a képviselőknek és más nyilatkozattevőknek nem kell feltüntetniük, ha ilyen alapok kedvezményezettjei.) . Emlékezhetünk a közelmúltban megjelent oknyomozó cikkekre, amelyekből kiderült, hogy a fentiek egyre gyakoribb módjai a vagyonok és a vagyonok forrásainak elrejtésére. Összességében megállapítható, hogy a vagyonnyilatkozati íven bevallandó vagyoni és jövedelmi kör sokkalta szűkebb, mint ahogyan azt a kormány a vonatkozó korrekciós intézkedésben és a helyreállítási tervben jelezte.

Még a fentinél is nyilvánvalóbb probléma, hogy az elmúlt évben gyakorlatilag semmilyen előrelépés nem történt a helyreállítási terv úgynevezett rendes mérföldköveinek számító, vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos többi kötelezettségvállalás terén, azaz azoknál a mérföldköveknél, amelyek nem blokkolják a helyreállítási terv egyéb kifizetéseit. Ezek végrehajtásának határideje már jócskán lejárt.

2023 márciusában a kormány benyújtotta a hírhedt T/3131. számú törvényjavaslatot, amely a hangzatos "Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos szabályok módosításáról" címet viselte. Ez a törvény lett volna hivatott arra, hogy létrehozza a vagyonnyilatkozatok kereshető adatbázisát. A törvényjavaslat szövegét, sőt még a címét is az utolsó pillanatban, a parlamenti vita után gyakorlatilag kicserélték az igazságügyi reform szabályaival. A vagyonnyilatkozati adatbázis kérdése így a hamvába holt, és azóta sem történt előrelépés (jogszabálytervezet, konzultáció) ezen a területen. A képviselők vagyonnyilatkozatainak kereshetőségét lényegében úgy oldották meg, hogy a képviselők összes (!) vagyonnyilatkozatát egyetlen kereshető pdf-fájlba zsúfolták (ami kb. 2000 oldal). Ez aligha tekinthető adatbázisnak, nemhogy az eredeti probléma megoldásának.

Ami a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos utolsó és talán legfontosabb kötelezettségvállalást illeti, az a hatékony, visszatartó erejű szankciók alkalmazása - ennek az eredetileg jelezett határidők szerint mára már működnie is kellene.  Ezt a hiányosságot, amelyet már több korábbi Greco-jelentés is kiemelt, a jelek szerint a kormány egyenesen szabotálni akarja: nemhogy a jogi keretet nem hozták létre, de még csak konzultáció vagy vita sem volt róla, és a kérdés még a legújabb, 2023-2025-ös korrupcióellenes stratégia tervezetében sem szerepel.

4. Bírói felülbírálat

A büntetőeljárási törvény 2022-es módosítása rendelkezett egy új intézmény, az úgynevezett felülbírálati indítvány bevezetsééről. Bizonyos -- tágabb értelemben vett -- korrupciós bűncselekmények esetén az új szabályok lehetőséget biztosítanak az állampolgárok és az erre feljogosított intézmények számára, hogy a feljelentést elutasító vagy a nyomozást megszüntető, eljárást lezáró határozatok elleneflülbírálati indítványt nyújtsanak be a bíróságon. Az egyes esetekben az eljárást lezáró  határozatokat az illetékes hatóságok (a rendőrség, az adóhatóság és az ügyészség) névtelenül teszik közzé. Mivel ez új intézmény, egyelőre korlátozottan lehet értékelni az új intézményt abból a szempontból, hogy valóban hozzájárul-e a magas szintű korrupció elleni küzdelemhez -- leginkább amiatt, mert a jogszabályi rendelkezések csak a 2023. január 1-je után indított eljárásokban teszik lehetővé a felülbírálati indítványok benyújtását. Ez azt jelenti, hogy jelenleg az eljárások többnyire az első fázisukban vannak (azaz abban, amikor a hatóságok anonimizálva közzéteszik eljárást megszüntető  határozataikat), arról pedig nem érhető el nyilvános információ, hogy ezek alapján milyen gyakran nyújtanak be az állampolgárok és az arra feljogosított szervek felülbírálati indítványokat, vagy pláne, hogy a bíróság hogyan dönt ezekben az ügyekben.

Az eddig rendelkezésre álló adatok azonban azt mutatják, hogy beigazolódtak azok a félelmeink, hogy az intézmény alkalmatlan arra, hogy valódi változást indítson el: a törvény által meghatározott szűk határidők és az ügyiratok korlátozott hozzáférhetősége gyakorlatilag lehetetlenné teszi a fellépést. A K-Monitor által elemzett adatokból az is kitűnik, hogy az anonimizált határozatok gyakran nem tartalmaznak elegendő információt ahhoz, hogy az alapján el lehessen dönteni, hogy megalapozott lehet-e felülbírálati indítvány benyújtása.

Egy olyan eset mindenestere nyilvánosságra került, amikor maga az Integritási Hatóság indítványozta a bírói felülbírálatot: egy gyanús közbeszerzésekről szóló újságcikk kapcsán Vadai Ágnes DK-s képviselő intézett kérdést a legfőbb ügyészhez, aki a kérdést feljelentésként értékelte és továbbította a rendőrségnek. A rendőrség gyorsan elutasította a feljelentést, mivel az újságcikk alapján nem tudták megállapítani, hogy bűncselekmény történt. A határozat ellen a Integritási Hatóság nyújtott be felülbírálati indítványt,  arra hivatkozva, hogy a rendőrség nem végzett nyomozati cselekményeket. A Integritási Hatóság indítványa előbb a rendőrségről, majd az ügyészségről és végül a Budai Központi Kerületi Bíróságról is lepattant, lényegében azzal az indoklással, hogy a feljelentést kizárólag egy oknyomozó médium egyetlen cikke alapján tették, és mivel a cikk konkrétan nem nevezett meg bűncselekményt, csak utalt a közbeszerzésekkel kapcsolatos összejátszás lehetőségére, a feljelentés nyomozás lefolytatása nélküli elutasítása indokolt lehetett

Sajnos árulkodó, hogy a bíróság határozatában az is szerepel, hogy "(t)ermészetesen jelen ügy és a kérdéses oknyomozó cikk sem mentes a politikai tartalmaktól, ezen keresztül is szükséges értékelni a tárgyi feljelentésként értékelt beadványt és a feljelentést elutasító határozatot". Nem sok jót ígér, hogy az intézményt, amely alapvetően a magas szintű korrupciós bűncselekmények felderítésének céljával jött létre, azért nem alkalmazzák, mert a feljelentések és az azok alapjául szolgáló cikkek "nem mentesek politikai tartalomtól".

5. Közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok

Az elmúlt hónapokban em történt érdemi változás ezen a területen sem: nem nyújtottak be olyan törvényjavaslatot, amely szabályozná a kuratóriumok függetlenségét, a szükséges képesítéseket, illetve a kuratóriumok megbízatási idejének hosszát. A politikailag érzékeny posztot betöltő tisztviselők. Láthatólag a Kormány nem szándékozta kimondani az összeférhetetlenséget a kuratóriumi tagság és egyes, politikailag érzékeny tisztségek esetében: éppen ellenkezőleg, jelenleg a közérdekű vagyonkezelői alapítványnál betöltött tisztségek kivételt képeznek a politikai vezetőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok alól. 2023 februárjában a kormány informális kérésére a miniszterek lemondtak a kuratóriumi tagságukról, ez azonban a jelenlegi jogi keretek között nem jelent garanciát arra, hogy nem térhetnek vissza. Az Alkotmánybíróság csaknem két év után sem tűzte napirendjére azt a beadványt, amelyben a K-Monitor azzal érvelt, hogy pusztán az a tény, hogy a kuratóriumi tagok szavazhatnak a parlamentben az ilyen alapítványok finanszírozásáról, összeférhetetlenséget okozhat.

A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok jogi szabályozása nem biztosítja a prudens működést: a kuratóriumi tagok döntéseit csak az ügyészség támadhatja meg, az Állami Számvevőszék pedig csak a költségvetési támogatás és a közvagyonnal való gazdálkodás ellenőrzése során gyakorolhatja ellenőrzési jogkörét. Nem tartoznak az állami ellenőrzés hatálya alá a MOL- és a Richter-részvények, illetve azok az ingatlanok, amelyeket a kormány a Mathias Corvinus Collegiumot, a Corvinus Egyetemet és más szervezeteket fenntartó alapítványoknak ajándékozott.

Az átláthatósággal is jelentős hiányosságok mutatkoznak: az interneten keresztül csak az olyan alapvető információk érhetőek el, mint a székhely vagy a kuratórium tagjainak neve, de a felügyelőbizottság tagjainak listája vagy az aktuális alapító okirat már gyakran csak a nyilvántartó bíróságon, helyszíni iratbetekintés során ismerhető meg. Maguk a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok gyakran nem tesznek eleget a proaktív közzétételi kötelezettségüknek - és a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság újonnan bevezetett hatásköre sem terjed ki ezekre az intézményekre.

A fent említett kérdések nemcsak absztrakt szinten jelentenek problémát, hanem jelentős hatással lehetnek a tudományos szabadságra és autonómiára is, amit több közelmúltbeli példa is szemléltet.

• Júniusban az Orbán Viktor bizalmát is élvező Stumpf István mondottle a Tokaj-Hegyaljai Egyetemet fenntartó alapítvány kuratóriumi tagságáról, állítólag éppen azért, mert kuratóriumi társai olyan jelöltet akartak kinevezni az egyetem rektorává, akit az egyetem szenátusa nem támogatott: a kuratórium itt egyértelműen szembe ment az egyetem autonóm döntésével. Stumpf és egy kurátortársa szerint a kuratórium döntése sértette az akadémiai szabadságot, de három kurátortársuknak nem voltak ilyen skrupulusai. A vita eredményeként Stumpfék lemondtak, helyükre egy hónapon belül új kuratóriumi tagokat választottak. Az intézményt most  megbízott rektor vezeti.
• Az egyik legbőkezűbb adományt a Mathias Corvinus Collegium (MCC) kapta. Az MCC ugyan Magyarországon nem működtet egyetemet, de középiskolások és egyetemi hallgatók számára tehetséggondozást, valamint ismeretterjesztést (könyvkiadás, konferenciák, képzések, workshopok stb.) végeznek, szinte kizárólag a társadalomtudományok területén, a kormánypártot támogató ideológiai felhangoktól nem mentesen. Az MCC az államtól kapott, MOL és Richter részvényeknek köszönhetően léynegében végtelen forrással rendelkezik feladatai ellátásához. (Ennek eredményeként tudta az MCC idén nyáron megvásárolni a Librit, ezzel a magyar könyvterjesztési piac mintegy 50%-át megszerezve). Nemrég pedig az derült ki, hogy az MCC középiskolásoknak szóló képzési programjában való részvételt számos, a közelmúltban a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok által átvett egyetem díjazza többletpontokkal, amivel a felvételizők akár egy felsőfokú nyelvvizsgát is kiválthatnak. Ez is arra utal, hogy a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok kuratóriumainak összejátszása révén rendszerszintű kísérlet történik az akadémiai szabadság korlátozására.
• A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok által fenntartott egyetemek nemcsak a politikai szektor, hanem a gazdasági elit részéről is komoly nyomásnak lehetnek kitéve. A Budapesti Corvinus Egyetem lényegében az első olyan egyetem volt, amely 2020-ban közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány irányítása alá került,  alapító tőkeként az alapítvány 10%-os részesedést kapott Magyarország és a régió egyik vezető vállalatában, a MOL Zrt-ben. A kuratórium elnökévé Hernádi Zsoltot, a MOL vezérigazgatóját nevezték ki. 2023 februárjában az egyetem egyik oktatója, Ádám Zoltán etikai eljárást kezdeményezett  amikor tudomására jutott, hogy egy hallgató, aki sajtóhírek szerint a MOL egyik fő részvényesének közeli hozzátartozója, kedvezményes feltételekkel vizsgázhatott, sőt szülei is közbenjártak a vizsgalehetőség érdekében. Míg az elsőfokú etikai eljárás során három személyt  felelősségét (köztük az akkori rektorét) mondták ki, másodfokon felmentették őket. Az esetet követően a rektor lemondott. Különös fordulattal 2023 októberében magát az eljárást kezdeményező oktatót bocsátották el az egyetemről.

6. A közkiadások átláthatóságának fokozása

Ezen vállalások tekintetében sem számolhatunk be érdemi fejleményről 2023 tavasza óta. Az Országgyűlés a 2022. évi XLIV. törvénnyel módosította az információszabadságról szóló törvényt, amely megteremtette a közkiadások központi adatbázisának jogi kereteit. A jogszabály azonban elég jelentős adatszolgáltatókat  hagyott figyelmen kívül, mivel a rendelkezés szerint csak az államháztartási törvény szerinti “költségvetési szervek” kötelesek adatot szolgáltatni az adatbázisba. Az Áht. terminológiájában ez azonban azt jelenti, hogy számos olyan, jelentős közpénzzel gazdálkodó szerv egész egyszerűen kikerül az adatszolgáltatók köréből, például a közfeladatok ellátására létrehozott állami és önkormányzati cégek. Ez azért is jelentős probléma, mivel számos költségvetési támogatást ilyen társaságokon keresztül kezelnek. Magyarország egyik legjelentősebb közberzője, a Digitális Kormányzati Ügynökség, amely központilag bonyolítja lényegében az összes informatikai beszerzést, szintén társasági formában működik, vagyis nem kell kiadásaikat az adatbázisba feltölteni, de gondolhatunk az önkormányzati vagyonkezelő, közlekedésszervező, intézményfenntartó cégek sokaságára is. A cégek hiányánál talán még fontosabb, hogy az államháztartási törvény szerint maguk az önkormányzatok (amelyek szintén elég sok közbeszerzést bonyolítanak le) sem minősülnek "költségvetési szervnek", így nem kötelesek semmit sem közzétenni az adatbázisban. Következésképpen az új átláthatósági eljárás, amely felhatalmazza a Nemzeti Hatóságot, hogy szankciókat szabjon ki a közzététel elmulasztása esetén, nem vonatkozik ezekre a szervezetekre. Gyorselemzésünkből és a Hatóság saját beszámolójából is az derült ki, hogy a Hatóság az új törvény hatálybalépését követő első néhány hónapban nem szabott ki bírságot.

A vonatkozó mérföldkő szerint a központi nyilvántartás adatait nyílt, interoperábilis és gépileg olvasható formátumban kell közzétenni, amely lehetővé teszi az adatok tömeges letöltését, valamint az adatok rendezését, keresését, kivonatolását, összehasonlítását és újrafelhasználását -- ezzel szemben a valóságban az adatokat csak kormányzati szervenként külön fájlokban bocsátják rendelkezésre kéthavonta, az automatikus feldolgozásra teljességgel alkalmatlan módon. Az oldal fő célja, hogy segítsen megtalálni a közpénzek kedvezményezettjeinek szerződéses adatait, továbbra is lehetetlen.

7. Nemzeti korrupcióellenes stratégia és cselekvési terv kidolgozása és végrehajtása

2023 októberéig még mindig nem fogadták el az új Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiát és a cselekvési tervet, és úgy tűnik, hogy az Európai Bizottság és a magyar kormány között még mindig folyik a vita bizonyos kérdésekről. Az sem világos, hogy a korábbi stratégia végrehajtása befejeződött-e már. Az új stratégia első változatát már áprilisban megosztották a Korrupcióellenes Munkacsoporttal, amiről a munkacsoport június 13-án ún. kiegészítő jelentést fogadott el. A nem-kormányzati tagok többek között a stratégia és a cselekvési terv közötti összhangot és a nyilvános konzultáció hiányát kifogásolták. Jelenleg a stratégiának csak ez, az első változata érhető el nyilvánosan a Korrupcióellenes Munkacsoport honlapján a jelentés mellékleteként. A stratégia (tervezet) és a cselekvési terv puszta megfogalmazása is az ambíció hiányáról árulkodik. A cselekvési terv például tartózkodik a konkrét elkötelezettségek, tervek, eredmények kimondásáról: ahelyett például, hogy egy-egy intézkedés bevezetését határozná meg belátható határidőn belül, a vállalások többsége kimerül annyiban, hogy az arra felkért szervek "megvizsgálják az intézkedések bevezetésének lehetőségét". A cselekvési terv egyes elemeinek megvalósítási határideje gyakran még így is rendkívül hosszúnak tűnik.  A kormány 2023 októberében megküldte a Integritási Hatóságnak és a Korrupcióellenes Munkacsoport tagjainak a Munkacsoport első tervezetére vonatkozó javaslataival kapcsolatos észrevételeit, valamint tájékoztatásul a stratégia új, átdolgozott változatát, de ezt a blogposzt írásakor még nem hozták nyilvánosságra.

8. Közbeszerzéssel kapcsolatos mérföldkövek

A közbeszerzési rendszer számos mérföldkő és korrekciós intézkedés tárgyát képezte. A magyar közebszerzési rendszer problémái nem feltétlenül a szabályok minőségében gyökereznek: a szabályok betartása és betartatása, az ellenőrzés egyenetlenségei és az engedékeny gyakorlatok jelnetenek gondot. A 2022-ben bevezetett szabályok számos, újonnan létrehozott intézménynek adtak mandátumot arra, hogy megvizsgálják a közbeszerzési rendszer hatékonyságának hiányosságait, illetve feltárják a potenciális korrupciós és integritási kockázatokat -- feladatot kapott a teljesítményértékelési keretrendszer értékelését végző munkacsoport, az Integritási Hatóság, sőt, bizonyos körben a Korrupcióellenes Munkacsoport is.

Fontos kiemelni, hogy bár számos, a Helyreállítási Terv és a kondicionalitási mechanizmus keretében elfogadott intézkedés célja az egyajánlattevős közbeszerzések arányának csökkentése, ez önmagában nem feltétlenül jár a közbeszerzési korrupció mérséklődésével, hiszen sok esetben jelenhetnek meg például úgynevezett "támogató ajánlatok". A szigorú alkalmassági kritériumok miatti érvénytelen ajánlatok magas száma szintén arról árulkodhat, hogy a valóságban adott esetben akkor sincs verseny a közbeszerzési eljárásban, ha formálisan több ajánlattevő van. Több elemzés is kitér arra, hogy az a tény, hogy Magyarországon az egyajánlatos közbeszerzések aránya a nagy értékű, hazai finanszírozású közbeszerzések esetében a legmagasabb, azt jelezheti, hogy az ellenőrzési rendszer is kevésbé hatékony a hazai finanszírozású közbeszerzések esetében.

Az egyik első kötelezettségvállalás az Elektronikus Közbeszerzési Rendszer (EKR)  új fejlesztése volt, amelyek lehetővé teszi a strukturált, géppel olvasható keresést és az eredménytájékoztatók összes hirdetményi adának tömeges exportálását. Ezt a a kormány viszonylag hamar, 2022 őszén teljesítette. A letölthető adatoknak sem a mennyisége, sem a minősége nem elég jó ahhoz, hogy az alapján elemzést lehessen végezni, nemhogy a korrupciós vagy integritási kockázatokat mutató mintákat azonosítani. Ennek oka részben az, hogy az adatexport nem tartalmaz olyan fontos adatokat, amelyek nem feltétlenül szerepelnek magukban a szerződés odaítéléséről szóló hirdetményekben (mint például az összes ajánlattevő neve, az érvénytelen ajánlatok száma, a feltételes közbeszerzésre való hivatkozás, szerződésmódosítások).  Ezek az adatkészletek egyébként elektronikus formátumban léteznek az EPS-ben, bár nem olyan formátumban, amely lehetővé tenné az adatok tömeges letöltését vagy lekérdezését.  További problémát jelent, hogy a letölthető hirdetmények adatai abban a formában állnak rendelkezésre, ahogyan azokat az ajánlatkérő szervek megadják - ez többek között azt jelenti, hogy még az adószámok formátuma sem egységes (!). Ez, valamint a különböző szűretlen hibák lényegében ellehetetlenítik az adatok feldolgozását. Az adatok pontatlanságára és egyenetlen minőségére a közbeszerzések hatékonyságának mérésére szolgáló keretrendszer  és a Integritási Hatóság jelentése is rámutatott, de a kormány elutasította, hogy intézkedést tegyen. 

Az adatokkal kapcsolatos fenti problémák nem csak a lelkes oknyomozó újságírók és független közpolitikai elemzők munkáját akadályozza abban, hogy korrupciós mintákat azonosítsanak, hanem a közbeszerzések ellenőrzésére hivatott szervekét is. Erre utal az a tény, hogy az összejátszás vagy előre megbeszélt közbeszerzési szabálytalanságok gyanúja esetén maga a Közbeszerzési Hatóság is olykor "közérdekű bejelentések" alapján jár el, nem pedig kockázatértékelés alapján. E bejelentések egy része azonban - a “közérdekű bejelentés” fogalmának eredeti céljától többé-kevésbé eltérően - nem bennfentes információkon, hanem aprólékos munkával, manuálisan gyűjtött és feldolgozott, de egyébként nyilvánosan hozzáférhető adatokon alapul.

A központi beszerző szervek által kötött keretmegállapodások problémás kérdését több értékelés is feltárta, többek között a Integritási Hatóság és a Közbeszerzési Keretrendszer Munkacsoport jelentése is. A közbeszerzések e széles körben alkalmazott formája hosszú távon súlyosan torzíthatja egy adott termék- vagy szolgáltatáskategória piacát. A jelentések arra is rámutattak, hogy sok esetben még maguk a beszerző szervezetek sem tudták felmérni, hogy ezek a beszerzések hatékonyak-e, vagy hogy pénzügyi megtakarításokat érhetnek-e el. Elméletileg ez a probléma legalább részben áthidalható lenne, ha bizonyos küszöbérték alatt, vagy bizonyos átlátható feltételek mellett el lehetne térni a kötelező központi beszerzésről. A kormány az Integritási Hatóságnak adott válaszában azonban csak puha intézkedésekről döntött (vagyis a központi beszerző szerveket irányító minisztériumok megvizsgálják, hogy lehetséges-e a feltárt problémák kezelése).

A kormány által a közbeszerzési verseny fokozására elfogadott cselekvési terv sem mondható túlzottan ambiciózusnak. Többek között az EKR keresőmotorjának fejlesztéséről, adott közbeszerzési körben EKR-es értesítő funkciókra való feliratkozás lehetőségének megteremtéséről és különböző útmutatók közzétételéről rendelkezik, és csak két fontos új elemet tartalmaz: a teljes anonim hozzáférést az EKR-ben található közbeszerzési dokumentumokhoz, valamint a jogorvoslati díjak csökkentését. A cselekvési terv ezen felül két olyan intézkedést is tartalmaz, amelyek már az eredeti, 2021-es HET tervezetben is szerepeltek: ezek egyike egy kkv-knak szóló képzési program, a másik pedig egy támogatási program elindítása a kkv-k közbeszerzésekben való részvételének ösztönzésére - mára mindkét program elindult, de vitatható, hogy várhatóan hozzájárulnak-e a kkv-k részvételének valódi, érdemi javuláshoz, a közbeszerzési verseny fokozásához. Ez különösen igaz a támogatási programra: mivel a pályázati felhívást nem fogalmazták meg elég körültekintően, már vannak arra utaló jelek, hogy az átalánytámogatásokhoz csalók is hozzáférhettek. (Például egy építőipari közbeszerzési eljárásban szokatlanul sok, a két részre együtt több mint 30 ajánlattevő indult, akik közül sokan egyértelműen alkalmatlanok voltak a feladat elvégzésére. A nem nyertes ajánlattevők közül azonban 27-en pályáztak és el is nyerték a közbeszerzési részvételt ösztönzó átalánytámogatást.)

9. Az átláthatóság és a közérdekű információkhoz való hozzáférés javítása

A helyreállítási terv részeként a kormány a közkiadások központi adatbázisának létrehozásán túl  olyan kötelezettségvállalásokat is tett, amelyek általánosságban erősíthetik az információszabadságot. Ezek egyike az volt, hogy a közérdekű adatigényléssel kapcsolatos perekben felgyorsítja a bírósági eljárást. Közel tíz hónappal a vonatkozó jogszabályok módosítása után már értékelni lehet ezen intézkedések gyakorlati hatásait. Az új szabályok valóban jelentősen felgyorsították az adatpereket: a korábbi másfél év helyett ma már néhány hónap alatt le lehet zárni egy-egy ügyet. Az első tapasztalatok azt mutatják, hogy pl. a Fővárosi Törvényszék, amely az összes országos hatáskörű adatgazda esetében illetékes, nagyon komolyan veszi a gyorsított határidők betartását, ez azonban sok esetben megterhelő lehetaz adatigénylők számára. Az új szabályok értelmében például az alperesek, azaz az adatgazdák élhetnek azzal a lehetőséggel, hogy az első tárgyaláson, a helyszínen terjesszék elő védekezésüket, vagyis hogy milyen megtagadási indokra alapozzák az adatigénylés teljesítésének megtagadását. Ilyen helyzetben az adatokhoz való hozzáférésért pereskedő fél nem tud előre felkészülni, és a tárgyaláson kell kidolgoznia érveit. A tárgyalás elhalasztása ilyen esetben is csak kivételes körülmények között lehetséges. Az új szabályok értelmében az eddigieknél jóval fontosabbá válik a jogi előkészítés és a megfelelő ügyvédi képviselet, ami költségesebbé teszi az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést. A rövid határidők a bíróságok számára is kihívást jelenthetnek, esetenként több száz oldalnyi dokumentumot kell átnézni és megfelelően értékelni a 15 napos határidőn belül. A bírákra nehezedő időnyomás az igazságszolgáltatás minőségére is rossz hatással lehet. Az eljárás felfüggesztése még a felek közös kérelmére sem kérhető, ami kizárja, hogy a felek közötti megegyezést. Az új szabályok alapján indított ügyek jelenleg többnyire másodfokon vannak, így az eljárások zárásáról nem lehet általános következtetéseket levonni.

A helyreállítási terv olyan kötelezettségvállalásokat is tartalmazott , amelyek a korábbinál kedvezőbb helyzetbe hozzák az adatigénylőket, így a közérdekű adatigénylésért kérhető költségtérítés díjának csökkentése, és az adatigénylések megválaszolására vonatkozó kivételes, előbb a COVID-járványra, majd az Ukrajna elleni háborúra hivatkozva bevezetett 45+45 napos teljesítési határidő csökkentése. Újságcikkek és a K-Monitor tapasztalatai szerint azonban az adattulajdonosok továbbra is rendszeresen akadályozzák az információkhoz való hozzáférést: egyre gyakoribb, hogy a másolatkiadás helyett az adatgazdák helyszíni betekintéssel kívánkák megkerülni az Infotv. szabályait, és indokolatlanul hivatkoznak az igényelt dokumentumok üzleti titok minőségére vagy döntéselőkészítő jellegére, mint megatgadási okra.

Az információszabadsággal kapcsolatos egyéb mérföldkövek azt is előírják, hogy a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal évente legalább kétszer, illetve panasz esetén átfogóan és részletesen ellenőrzi, hogy a közérdekű adatok közzétételére kötelezett szervek hogyan tesznek eleget e kötelezettségüknek.  Ez a feladat egyértelműen nem tartozik a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal feladat- és hatáskörébe, azonban a kormány képviselői korábban a Korrupcióellenes Munkacsoportban jelezték, hogy a mérföldkőhöz tartozó feladatot a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság fogja elvégezni. A Hatóság hatáskörét azonban nem bővítették ki ennek megfelelően.

10. A jogalkotás minőségének javítása és az érdekelt felek és a társadalmi partnerek hatékony bevonása a döntéshozatalba

A reform egyik legfontosabb eleme a társadalmi egyeztetés gyakorlatának újbóli bevezetése lenne, amelyet az elmúlt évek során alig alkalmaztak, annak ellenére, hogy a jogalkotóknak erre eddig is kötelezettsége lett volna. A vonatkozó törvény módosításást követően a társadalmi egyeztetéseket most a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal felügyeli, amely bizonyos esetekben szankciókat is kiszabhat. Megállapítható, hogy a korábbiakhoz képest nagyszámú kormányrendelet és törvény tervezetét tettek közzé a Kormány weboldalán. Sajnos a közzététel módja felületes, és csak formálisan felel meg a vonatkozó törvényben meghatározott követelményeknek: gyakran pusztán technikai jellegű módosítások (például a ‘megye’ helyett a ‘vármegye’ szó átvezetése tengernyi jogszbályon) kerültek ki a honlapra, a közzétett jogszabálycsomagok címei és összefoglalói pedig többségében nem jelzik egyértelműen az érdeklődő állampolgárok számára, hogy egyáltalán miről szól a javaslat. Ezért az érdekeltek részéről komoly idő- és energiabefektetést igényel a jogszabálytervezetek véleményezése -- és végeredményben nem egyértelmű, hogy nem puszta időpocsékolás-e: a K-Monitor még májusban végzett elemzése szerint a beérkezett javaslatok túlnyomó többségét a kormány egyszerűen elutasította, többnyire azzal az indokkal, hogy az ajánlások nem felelnek meg a jogalkotói szándéknak. Összességében a fentiek nem teszik túl vonzóvá az állampolgárok számára a társadalmi konzultációkon való részvételt. Ráadásul a mérföldkövektől és a korrekciós intézkedésektől függetlenül a kormány mindeközben arra tett lépéseket, hogy a társadalmi konzultáció meglévő formáit, így például a  közmeghallgatásokat is megszüntetesse.

Mindemellett korrekciós intézkedések és a HET kötelezettségvállalásai olyan jogi keret létrehozását írták elő, amely lehetővé teszi egy új, sokszinűbb monitoring bizottság felállítását a helyreállítási terv nyomon követésére. A monitoringbizottság új tagjait 2023 tavaszán nyilvános pályázati felhívás útján választották ki, első feladatuk a helyreállítási és rugalmassági terv új RePowerEU fejezetének írásbeli véleményezése volt, a Monitoring Bizottság személyes jelenléti ülésének összehívására azonban a mai napig nem került sor. (Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a 2021-2027-es Partnerségi Megállapodást és az ehhez kapcsolódó Operatív Programokat felügyelő egyéb monitoringbizottságok is átszervezésre kerültek. A legtöbb ilyen monitoring bizottság már tartott üléseket. Bár ezeken az üléseken lehetőség van érdemi viták lefolytatására, az újonnan megválasztott tagok arról számoltak be, hogy a kormányzati oldalról arra kapacitált őket, hogy vita nélkül hagyják jóvá a már korábban közzétett pályázati felhívásokat.)

(Angol nyelvű anyagunk itt olvasható)