Miután az Európai Bizottság Magyarországgal szemben megindította az ún. feltételességi eljárást és az Európai Tanács 2022 decemberében felfüggesztette az országnak szánt uniós forrásokat, a magyar kormány számos jogszabály módosítását kezdeményezte, hogy az Unió jogállamisági aggályait eloszlassa. A jogállamisági aggályokra adott válaszként elfogadott jogszabályok az információszabadságról szóló törvényt is érintették. A módosítások fokozatosan, 2022 októberétől 2023 márciusáig léptek hatályba. A K-Monitor jelentése bemutatja, hogy milyen változásokat hozott az információszabadság területén a jogszabály-módosítási csomag. A jelentés emellett javaslatokat is megfogalmaz olyan problémák kapcsán, amiket vagy a módosítások idéztek elő vagy a módosítások sem orvosoltak.

A jelentés főbb következtetései

Proaktív nyilvánosság

Értékelés

Az újonnan létrehozott Központi Információs Közadat-nyilvántartás (kif.gov.hu) hatálya korlátozott a már létező, de széles körben nem használt - a kormány által már működtetett - kozadat.hu-hoz képest. Nem minden közpénzhasználó szerv köteles ugyanis adatokat szolgáltatni a nyilvántartásba. Csak az államháztartási törvény szerinti költségvetési jogállású szervek tartoznak az új közzétételi szabályok hatálya alá. Így az önkormányzatok, a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok (például a Mathias Corvinus Collegium Alapítvány), az állami vagy önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaságok (például a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. vagy a Magyar Turisztikai Ügynökség), vagy a Magyar Nemzeti Bank nem kötelesek adatokat szolgáltatni a nyilvántartásba. A szabályozási hiányosság miatt a nemzeti vagy éppen uniós forrásokat elköltő szervek nagy része mentesül az új közzétételi kötelezettség alól. Ezek a szervek továbbra is kötelesek az információszabadságról szóló törvény 1. mellékletében meghatározott ún. általános közzétételi lista szerinti adatokat közzétenni, azonban a kötelezettség elmulasztását a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság nem tudja szankcionálni.

Bár az új jogszabály előírja, hogy az adatokat olvasható és kereshető formátumban kell feltölteni, a szerződéses információkat nem könnyű megtalálni a nyilvántartásban. A keresőmotorral csak az adatokat feltöltő intézményekre lehet rákeresni, a szerződéseket kötő cégekre nem. Egy szerződő partner-keresést lehetővé tevő keresőmotor lehetett volna az új platform legfontosabb újítása.

Szintén problémát jelent, hogy a különböző szervek csak kéthavonta töltik fel az adatokat, külön-külön dokumentumokban. A feltöltött fájlok pedig csak külön-külön és captcha-k kitöltése után tölthetők le, együttesen nem. Az adatok töredezettsége miatt a szerződésekre vonatkozó információk nehezen összehasonlíthatók. Azzal, hogy az adatkezelők úgy is dönthetnek, hogy saját honlapjukon nem teszik közzé a nyilvántartásba feltöltött adatokat, és nem is kell a nyilvántartásra utalniuk honlapjukon, a közzététel még töredezettebbé válik, megnehezítve a polgárok információhoz való hozzáférését.

A proaktív közzétételhez kapcsolódó jogorvoslati lehetőségek

Értékelés

A fentiekből következőleg számos közpénzt használó, de költségvetési szervi jogállással nem rendelkező szervvel szemben a Hatóság nem folytathat átláthatósági eljárást. Látható tehát, hogy a költségvetés szervi jogállással nem rendelkező szervek esetében a jogszabály nem is biztosít hatékony eszközöket (pl. közzétételre kötelezés, közigazgatási bírság) az adatok közzétételét elmulasztó szervekkel szembeni fellépéshez.

A Hatóság eszközei tehát élesen különböznek attól függően, hogy egy szerv költségvetési jogállással rendelkezik-e vagy sem. A nem költségvetési szervi jogállású szervek esetében a Hatóság legfeljebb egy udvarias levelet küldhet a szerv vezetőjének vagy a szerv felügyeleti szervének, hogy tegyék közzé az adatokat.

A proaktív közzététellel kapcsolatos ajánlások

• A nyilvántartás nem helyettesítheti az adott szerv saját honlapján való proaktív közzétételt.
• A nyilvántartásnak valamennyi közfeladatot ellátó szerv adatait közzé kellene tennie, mivel ezek a szervek már most is kötelesek proaktív módon információkat közzétenni az információszabadságról szóló törvény 1. melléklete alapján (önkormányzatok, közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok, állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő cégek).
• A közfeladatot ellátó szervekkel szerződő vagy közpénzfelhasználó szervek tényleges tulajdonosi adatait is közzé lenne szükséges tenni.
• A szerződések metaadatai mellett a nyilvántartásban a teljes szerződéseket is közzé kellene tenni, gépileg olvasható formátumban.
• A nyilvántartásnak átfogó és kereshető adatbázist kell biztosítania az összes feltöltött adatról, amely lehetővé teszi az adatok egyszerű keresését és legfeljebb néhány lépésben történő letölthetőségét.

Reaktív nyilvánosság

Értékelés

Előrelépésnek tekinthető, hogy az adatkezelők már nem hosszabbíthatják meg 90 napra az adatigénylés válaszadási határidejét. Szintén pozitív változás, hogy a az adatkezelők nem kérhetnek költségtérítést aránytalan munkateher igénybevételére hivatkozással. A változás ösztönözheti az adatkezelőket, hogy jobban szervezett és könnyebben hozzáférhető nyilvántartásokat vezessenek adataikról.

Fontos azonban felhívni a figyelmet a jogszabály negatív hatására is. Már most láthatók ugyanis olyan rossz gyakorlatok, amelyeket a jövőben érdemes lesz figyelemmel kísérni. Az aránytalan munkateherre való hivatkozás lehetőségének eltörlése után egyre több adatkezelő hivatkozik arra, hogy az igényelt adatok megküldése nem megoldható, helyette pedig csak betekintést kívánnak biztosítani az adatigénylő számára. Ez a gyakorlat a Kúria egy 2017-es ítélete szerint nem elfogadható.

A reaktív nyilvánossággal kapcsolatos jogorvoslatok

Értékelés

Az új peres szabályok jelentősen felgyorsították a közérdekű adatok kiadása iránt indított pereket. A korábbiakkal szemben már nem egy, másfél évig húzódik egy per, hanem egy-két hónapon belül jogerős döntés születhet. Az információhoz való hozzáférés felgyorsulása tehát egy pozitív változás.

Az első egy év tapasztalatai azt mutatják, hogy a legtöbb adatpert tárgyaló Fővárosi Törvényszék komoly szándékot mutatott a gyorsított eljárási szabályok megtartására.

A gyorsított eljárás azonban számos hátrányos következménnyel járhat az adatigénylőkre nézve.

Az új szabályok szerint az adatkezelő szerv akár az első perfelvételi tárgyalásig halaszthatja védekezése előadását, nem szükséges írásban benyújtania. Az írásbeli benyújtás a jogszabály szerint pusztán lehetőség. Ha az alperes kihasználja ezt a lehetőséget, akkor az adatigénylőnek a tárgyaláson kell rögtönöznie, és az először hallott érvekre reagálni. Ez nyilvánvalóan nem segíti, hogy az adatigénylő hatékonyan fel tudjon készülni a tárgyalásra. Pusztán abból az okból, hogy új érvek merültek fel, a perfelvételi tárgyalás nem halasztható el.

Az új tárgyalási szabályok sokkal komolyabb felkészülést várnak el az adatigénylőtől, ami ügyvéd nélkül aligha megoldható. Az ügyvédi képviselet szükségessége a joghoz való hozzáférést költségesebbé teszi. A ügyvédeknek ráadásul sokkal rugalmasabban kell rendelkezésre állniuk a tárgyalások ütemezése miatt, mint korábban. Az első perfelvételi tárgyalás kiemelt jelentősége pedig szintén megerősíti az igényt az ügyvédi közreműködésre, még azokban az ügyekben is, ahol egyébként nem kötelező a jogi képviselet.

Az eljárási határidők rövidsége a bíróságok számára is kihívást jelenthet, hiszen egy-egy ügyben akár több száz oldalas dokumentumokat kell 15 napon belül átvizsgálniuk. Nincs információnk arról, hogy a bírósági kapacitások a perek felgyorsításával egyidejűleg bővítésre kerültek volna. A bíróságokra nehezedő idő-nyomás az igazságszolgáltatás minőségét csökkentheti.

Az eljárás szünetelésének még a felek közös kérelmére sincs helye, ami csökkenti a lehetőségét, hogy a felek egyezséget kössenek és az adatigénylő esetleg gyorsabban jusson az adatokhoz.

Az, hogy az üzleti titok jogosultja beavatkozóként bekapcsolódhat az eljárásba, megnövelheti az adatigénylő eljárási költségeit, hiszen az alperesek számának növekedésével a perköltség összege is nőhet, ami eltántoríthatja az adatigénylőket a pereskedéstől. S amíg az eddigi tapasztalatok alapján az üzleti titkukat védeni kívánó cégek szívesen beavatkoznak az eljárásba, a Hatóság a perekben nem szokott fellépni az adatigénylő mellett.

A perek felgyorsítása nem érintette az Alkotmánybíróság eljárását, így továbbra sem kizárt, hogy a testület évekig halogatja a közérdekű adatokkal kapcsolatos alkotmányjogi panaszok elbírálását, és csak akkor dönt, amikor az adatoknak már nincs valódi információértékük.

Bár a szabályok egyértelműen az adatigénylő helyzetének erősítését célozzák, számos régi probléma megválaszolatlan maradt. A perek felgyorsítása nem orvosolja annak a problémáját, hogy az adatkezelők nem indokolják meg megfelelően elutasító válaszokat. A gyorsítás szintén nem segíti a minőségi igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés lehetőségét.

A reaktív nyilvánossággal kapcsolatos ajánlások

• Az adatkezelőnek nem lenne szabad megváltoztatni védekezését ahhoz képest, amit indoklásként a pert megelőzően az adatigénylő számára megírt. A megtagadási érvelésnek tehát kötnie kellene a perben az adatkezelő szervet.
• Ha a szerv arra hivatkozik, hogy nem kezeli az igényelt adatokat, tájékoztatnia kellene az adatigénylőt az illetékes adatkezelő személyéről. Ez az eljárás felelne meg a Tromso-i Egyezmények, amely évek óta hatályos Magyarországon is.
• Az adtakezelőnek védekezését már az első perfelvételi tárgyalást megelőzően kötelezően be kellene nyújtania, hogy az adatigénylő felkészülhessen a tárgyalásra.
• A védekezés megváltoztatását nem szabadna lehetővé tenni.
• A bíróságnak lehetőséget kellene adni, hogy a felek közös kérelmére az eljárás szüneteltesse.
• A polgári perrendtartás bizonyításra vonatkozó általános szabályait kellene alkalmazni, ha valamilyen oknál fogva utóbizonyítás válik szükségessé.
• Üzleti titok védelme érdekében beavatkozó cégek perköltség-igénye vonatkozásában biztosítani lenne szükséges a perköltségviselés arányosságát, hogy a megemelkedett perköltség ne riassza el az adatigénylőket a pereskedéstől.
• Az Alkotmánybíróság 2020-es határozatának megfelelően biztosítani lenne szükséges, hogy az államháztartás alrendszerébe tartozó szervvel szerződést kötő cégek is perelhetők legyenek.
• Az Alkotmánybíróság eljárásrendjében szükséges lenne rögzíteni, hogy közérdekű adatok kiadása iránti perhez kapcsolódó alkotmányjogi panaszok esetében gyorsított eljárás szerint jár el a testület.

Az angol nyelvű jelentés és annak mellékletei itt érhetők el.

A jelentés elkészítését az Egyesült Államok German Marshall Fund-ja támogatta. A kiadványban kifejtettek nem feltétlenül tükrözik az Egyesült Államok German Marshall Fund-jának vagy partnereinek álláspontját.