A magyar és lengyel EU-s "jogállamisági vita" keretei között a helyi önkormányzatiság jellemzően kevesebb figyelmet kap, mint a demokratikus intézményrendszer más elemei, például az igazságszolgáltatás vagy a média. A Covid-19 válság viszont újfajta kihívások elé állította a helyi önkormányzatokat mind a válságkezelési feladatok, mind a gyorsan változó jogi, politikai és pénzügyi működési keretek tekintetében. Új regionális kutatásunk rávilágít arra, hogy a járvány tartósabb hatásai hogyan jelentkeztek a jogszabályok változásában, az önkormányzatok finanszírozáshoz való hozzáférésében és a helyi döntéshozatal átláthatóságában. Ezek a folyamatok egymást erősítve az önkormányzatok mozgásterének szűkülését és a helyi demokratikus ökoszisztémák gyengülését eredményezték régiószerte.

Három év halmozódó válságai - 2020 márciusában mutatták ki a Covid-19 vírus első eseteit a kelet-közép-európai országokban. A világjárvány azóta évente több tízezer áldozatot követelt a régióban. Az európai gazdaságok először 2020-ban a járványra adott válasz nyomán kerültek válságba, majd 2021-ben hosszú évek után újult erővel tért vissza az infláció a kontinensre, amely azóta is érezhetően nehezíti állampolgárok mindennapjait. Ukrajna 2022. februári orosz invázióját követően a kelet-közép-európai országok több millió menekültnek nyújtottak segítséget, mindemellett pedig (Magyarország kivételével) egyszerre próbáltak meg leválni az orosz energiaellátásról és kezelni a megemelkedett energiaárakat a 2022/23-as fűtési szezon során. 

Önkormányzatok a frontvonalban - A régióban a helyi önkormányzatok a fiatal demokráciák legsikeresebb és stabilabb demokratikus intézményei közé számítottak. Tanulmányunk azt vizsgálta, milyen hatással voltak a válsággal terhelt elmúlt évek a helyi demokratikus közösségekre Csehországban, Magyarországon, Lengyelországban és Romániában. A járvány új típusú kihívások elé állította az önkormányzatokat az egészségügy, az oktatás és más közszolgáltatások zavartalan ellátása terén. Általánosságban elmondható, hogy a helyi önkormányzatok sikerrel alkalmazkodtak az új helyzethez, egyértelműen prioritásként kezelték polgáraik jólétét és biztonságát, és - gyakran a civil társadalommal együttműködve - gondoskodtak az idősekről és a kiszolgáltatottakról. Azt láthattuk, hogy az állampolgárokkal legközvetlenebb kapcsolatban álló döntéshozók jellemzően gyorsan és a helyi lakosság igényeinek megfelelően reagáltak, bizonyítva ezzel is az önkormányzatiság hasznát a sokszor lomha központosított döntéshozatallal szemben. 

A sikeres válságkezelés tapasztalatai rávilágítottak az autonóm helyi kormányzás fontosságára, azonban nem erősítették meg azt adminisztratív értelemben. Valójában a világjárvány tartósabb hatásai nem az egészségügy és válságkezelés területén, hanem a jogszabályi környezet megváltozásában, az önkormányzatok számára elérhető források csökkenésében és a helyi döntéshozatal átláthatóságának romlásában nyilvánultak meg. A válságra ilyen módon adott adminisztratív reakciók mind az önkormányzatok mozgásterének szűkülését és a helyi demokratikus társadalmak gyengülését eredményezték. 

A nemzeti kormányok opportunizmusa - A veszélyhelyzet alkalmas feltételeket biztosított az állami beavatkozások számára, a kormányzati szereplők viszont úgy fogalmazták meg az intézkedéseket, hogy azok pártpolitikai érdekeiket is szolgálják. Mind a négy vizsgált országban a nemzeti kormányok a források és/vagy hatáskörök központosításával igyekeztek kiterjeszteni a helyi önkormányzatok feletti befolyást és ellenőrzést.

Magyarországon a helyi autonómiát már 2020 előtt is erősen korlátozták, de ez a tendencia a járvány idején felerősödött - a veszélyhelyzet alatt a kormány felhatalmazta magát a rendeleti kormányzásra, megtiltotta a népszavazások szervezését, és felfüggesztette az önkormányzatok testületi üléseit (még az online üléseket sem engedélyezve). Ezt egy évvel ezelőtt részletes elemzésünkben is bemutattuk. Csehországban és Romániában a testületeknek azt javasolták, hogy csak online ülésezzenek, míg Lengyelországban az önkormányzatok hamarabb cselekedtek, mint a kormány, és néhány településen még a jogszabályi felhatalmazás előtt áttértek az online üzemmódra. Romániában a válságra reagálva egyes helyi rendészeti és egészségügyi hatásköröket országos szintre helyeztek át. Magyarországon és Lengyelországban egyes egészségügyi intézmények központosítására vonatkozó tervek jelentek meg a nyilvánosságban, de (egyelőre) nem valósultak meg. A központosítás azonban mindkét országban olyan szakpolitikai területeket is érintett, amelyek látszólag nem kapcsolódtak a Covidhoz: Lengyelországban az oktatást, Magyarországon pedig az építésügyet.

Lengyel önkormányzati vezetők tiltakoznak a Szejm előtt az emelkedő energiaárak és az emelkedő megélhetési költségek ellen 2022 októberében. fotó: gdansk.pl

A válságkezelés új terheket rótt az önkormányzati költségvetésekre, miközben a visszafogott gazdasági aktivitás miatt zsugorodó adóbevételek további veszélyt hordoztak magukban. Az önkormányzatok a rájuk nehezedő pénzügyi nyomás enyhítését pedig érthető módon a központi kormányzatoktól várták. Magyarországon ennek éppen az ellenkezője történt, amikor a kormány bevezette a helyi iparűzési adó adókedvezményét, ingyenes parkolást rendelt el, elvonta a gépjárműadó bevételeit, megtiltotta a hitelfelvételt (amelyhez már korábban is a kormány engedélye kellett) és az adóemelést az önkormányzatok számára, valamint megemelte a nagyobb városok szolidaritási adóját. Kisebb mértékben ugyan, de Lengyelországban is kedvezőtlenül hatott a helyi bevételekre a személyi jövedelemadó csökkentése, a környezetvédelmi alapok átcsoportosítása, és néhány önkormányzat esetében a kiegyenlítő (szolidaritási) rendszerből származó transzferek csökkentése.

Mindazonáltal mind a négy ország bevezetett valamilyen pénzügyi kompenzációt a helyi önkormányzatok számára, de természetesen nemzeti sajátosságokkal. Csehországban Babiš miniszterelnök részéről felmerült az ötlet, hogy a támogatásokat eseti alapon adják a településeknek, de az általános ellenállásnak köszönhetően gyorsan elvetették. Ehelyett minden önkormányzat ugyanannyi egy főre jutó kompenzációt kapott. Ezzel szemben a másik három ország olyan kompenzációs rendszert alkalmazott, amelyekben a döntéshozatali folyamatok átláthatatlanok és a támogatás megítélésének kritériumai ismeretlenek voltak. Románia a költségvetési tartalékalapon keresztül nyújtott kifejezetten Covid-hoz kötődő kompenzációt, Lengyelország a helyi beruházások támogatására hozott létre egy fejlesztési alapot, míg Magyarország mindkét módszert használta az önkormányzatok támogatására. Mindhárom megközelítés lehetőséget nyújtott a pártérdekek alapján történő osztogatásra, de ez csak Magyarországon történt teljesen nyilvánvalóan, ahol az ellenzéki vezetésű városok által kapott források szembetűnően elmaradtak ahhoz képest, amit a kormánypárti önkormányzatok kaptak. A támogatások elosztása minden esetben kiszámíthatatlanul történt és növelte az önkormányzatok függőségét a központi hatalomtól. Hasonló mintázatot lehetett megfigyelni a 2022 nyár óta tartó energiaválság idején: a kormányok egyedi finanszírozási döntéseket hoztak általános és objektív támogatások bevezetése helyett, a magyar kormány pedig a pártatlanság látszatát sem próbálta fenntartani az önkormányzatokkal szemben. Valójában az ilyen finanszírozási döntések és a hatáskörök áthelyezése jelentik a Covid-19-járvány legmaradandóbb hatásait a helyi kormányzásra.

A decentralizáció mértéke számít! - Amikor azokat a tényezőket vizsgáltuk, amelyek befolyásolhatják, hogy a helyi önkormányzatok mennyire sérülékenyek vagy ellenállóak az ilyen központosítási kísérletekkel szemben, meghatározónak találtuk a közigazgatás decentralizációjának eredeti szintjét (beleértve a hatásköröket és a bevételi forrásokat) és a politikai hatalom koncentrációját. E két tengely mentén a négy országot egymáshoz viszonyítva lehetett jellemezni. Magyarországon a Fidesz-kormány politikai hatalma teljesen hegemón, a kormánypártoknak alkotmányos többsége van a parlamentben, és a közigazgatás már a járvány előtt is nagymértékben centralizált volt, így a központi és a helyi szint közötti viszony leginkább egy hierarchikus parancsrendszerre redukálódik. Ebben a kontextusban a helyi szint nem tud ellenállást kifejteni a központosítási törekvésekkel szemben, a kormánypárti települések teljesítik az elvárásokat, az ellenzékiek pedig beletörődnek, hogy egy ellenséges rendszerben kell boldogulni. Lengyelországban a politikai aréna még versengőnek tekinthető, és a helyi önkormányzatok egyelőre rendelkeznek elegendő erőforrással, lakossági támogatással és alkotmányos védelemmel ahhoz, hogy a centralizációs törekvésekkel szemben változatos sikerrel, de szembeszálljanak. Csehországban és Romániában a kormányzatok kevésbé egységesek, az eltérő tapasztalatokat viszont jól tudják magyarázni a közigazgatásuk közti különbségek. Csehországban a helyi szereplők stabil intézményi háttérre építhetnek, és elegendő politikai tőkével rendelkeznek ahhoz, hogy fenntartsák a politikai egyensúlyt és megvédjék a status quót. Ezzel szemben a romániai önkormányzatok nem támaszkodhatnak ilyen erőforrásokra egy központosított közigazgatásban, ehelyett inkább informális kapcsolatokra építve érhetnek el jobb alkupozíciót a klientúrarendszerben. 

A kutatási jelentés angol nyelven itt érhető el:

Veszélyben a helyi közösségek demokratikus működése - A demokratikus gyakorlatok megerősítésének elengedhetetlen feltétele a helyi civil társadalom és közösségek helyi közügyekben történő részvétele. Az online testületi ülések által kínált lehetőségek ellenére az általános tapasztalat az volt, hogy a pandémia korlátozta az állampolgárok és a döntéshozók közötti interakciókat. Az önkormányzatok eltérő lelkesedéssel álltak neki a digitálizációnak, és még ott is, ahol a közszolgáltatások digitális átállása sikeresnek tekinthető, a lakosság közügyekben történő részvétele a legjobb esetben sem növekedett. A demokratikus ellenállóképesség romlásának másik jele volt, hogy Magyarországon és Romániában is előfordult, hogy helyi döntéshozók visszaéltek a veszélyhelyzeti hatáskörükkel. Ráadásul az elszámoltathatóság egy fontos csatornája korlátozódik azzal, hogy egyre nehezebb helyi ügyekről objektív tudósításhoz jutni. Ennek részben az az oka, hogy a helyi média a legtöbb esetben csupán a helyi hatóságok szócsöveként működik, ha egyáltalán létezik, másrészt pedig válság idején különösen szűkösek a független média számára elérhető források.

Az uniós finanszírozás a tét - Az elmúlt három évben intenzív uniós tárgyalásokat láthattunk. Elfogadták az EU 2021-27-es költségvetését, és a pandémia okozta gazdasági nehézségek kezelésére létrehozták a helyreállítási és ellenállóképességi eszközt (RRF). Az európai döntéshozók a többszörös válsághelyzet által biztosított alkupozíciót arra használták fel, hogy új, az adófizetők pénzét védő intézkedéseket vezessenek be. A feltételességi mechanizmus és az RRF-tárgyalások rugalmasabb struktúrája révén a demokratikus értékek és a jogállamiság kérdései összekapcsolódtak a magyarországi és lengyelországi kifizetések lehetőségével. Az EU-s források visszatartása nehéz helyzetbe hozza a helyi önkormányzatokat, akiknek nagy szükségük lenne az uniós forrásokra a helyben fontos beruházási projektekhez. A kifizetések elhalasztása vagy felfüggesztése azzal a kockázattal jár, hogy tovább nő a központi kormánytól való függőségük, ami csak aláássa a helyi autonómiát és az önkormányzatiság alapjait, amint azt az elmúlt három év megmutatta. Ezeket a tanulságokat be kell építeni a jogállamisági vitákba és a kohéziós politika jövőjéről szóló tervezésbe. Az önkormányzatok kiszolgáltatottságát közvetlenebb finanszírozással és érdemi partnerséggel lehetne csökkenteni.

Navracsics Tibor Brüsszelben tárgyal az uniós pénzek folyósításának feltételeiről. A függőben lévő források között van az önkormányzatok fejlesztéseit finanszírozó TOP Plusz, de a helyreállítási alap is tartalmaz helyi fejlesztéseket. Ezeket egyelőre a magyar költségvetés előfinanszírozza, kiszámíthatatlan helyzetet teremtve. Fotó: Jennifer Jacquemart / European Union 2023

Sajnos reális veszély, hogy a jövőben további globális válságok fognak hatni a régióra, ezért időszerű újra felfedezni az autonóm önkormányzatiság értékét Európában. Az elmúlt három év válságai megmutatták, hogy a helyi igényeket ismerő és válsághelyzetben gyorsan és kreatívan reagáló önkormányzatok támogatásra érdemesek, különösen az illiberális, autokratikus tendenciákkal rendelkező országokban. Ahhoz, hogy az önkormányzatok ellenállóbbak legyenek a nemzeti kormányok központosításával szemben, szükség van a helyi autonómia adminisztratív, pénzügyi és alkotmányos feltételeinek megerősítésére. Tekintettel arra, hogy demokratikus hiányosságaik a helyi önkormányzatoknak is vannak, ugyanilyen fontos a helyi közösségek és a civil társadalom támogatása abban, hogy a helyi hatóságokkal együttműködjenek, és továbbra is nagyobb átláthatóságot és elszámoltathatóságot követeljenek.

A kutatási projektet a National Endowment for Democracy nagylelkű támogatása tette lehetővé. A jelentésben kifejtett nézetek és vélemények a szerzőktől származnak, és nem szükségszerűen tükrözik a National Endowment for Democracy hivatalos álláspontját vagy véleményét. A kutatást a K-Monitor Egyesület készítette regionális partnereivel (Oživení (CZ), Watchdog Polska (PL), Funky Citizens (RO)).

A törvény szerint tegnap éjfélig kell a költségvetési szerveknek teljesíteniük az első kéthavi közzétételüket a tavaly november 29. óta kötött szerződéseikről a kormány új közpénzes adatbázisban. Kipróbáltuk az oldalt, ami lesújtóan rossz lett. Mészáros Lőrinc szerződéseit továbbra se fogjuk tudni kilistázni, de nézegethetünk pálmafákat, gyalogátkelőket és motorcsónakokat a feladványokkal telepakolt honlapon. 

 kép: Prompart

In the landscape of democratic institutions and especially within the context of democratic backsliding in Hungary and Poland, local governance generally receives less attention than other elements of a  democratic society, such as the judiciary or the media. The Covid-19 crisis presented new kinds of  challenges for local governments both in terms of crisis management tasks and the quickly changing legal, political and financial framework in which they operate. Our new regional research report highlights how the more lasting effects of the pandemic have manifested through changing legislation, municipalities’ access to funding, transparency and accessibility of local decision-making - all of which point in the direction of shrinking space for manoeuvre, deliberation and civic engagement. 

After a bitterly fought election campaign overshadowed by Russia's invasion of Ukraine, the EU’s less than transparent and democratic financial conditionality mechanism took effect in Hungary. There was plenty for the corruption watchdog K-Monitor to do in 2022! In an environment where the most crucial decisions are taken behind closed doors by the national and international political elite, we spent most of our time following the government's anti-corruption reform stage play, while also trying to support local governments and citizens in their quest for democratic awareness.

We made public spending more transparent through our budget visualization website. We held a conference for participatory budgeting practitioners and activists from across the country. We improved PARTIMAP, our open source map-based survey, which is now available in English language. These activities were carried out in collaboration with the Heinrich-Böll-Stiftung Prague.

Hundreds of post offices and government offices in Hungary have been permanently closed due to the energy crisis. K-Monitor crowdsourced the closed locations and plotted them on a map.

Valami megváltozott azóta, hogy miután Orbán Viktort lefotózták egy római étteremben feleségével és fiával, majd egymásnak ellentmondó nyilatkozatok után kiderült, hivatalos delegáció keretében, kormánygéppel, de horvátországi nyaralásáról közvetlenül utazott a miniszterelnök egy katolikus konferenciára. Orbán Viktor azóta több mint 2 millió forintot fizetett be a Külügynek, állítja a Külügy. A befizetéseket igazoló okiratokat ugyanakkor nem adták ki a K-Monitor adatigénylésére sem.

A római út után az ügyet felkapta a sajtó: azóta is rendszeresen jelennek meg cikkek a kormánygép használatának körülményeiről, azonban a hivatallal járó hivatalos utak költségén való háborgáson túl erre valóban okot ad, hogy

• a kormány mind a mai napig nem árulta el, mi a jogalapja a honvédségi üzemeltetésű kormánygépek polgári használatának, és
• nem közöltek adatokat a gépek üzembentartására, az utak valódi, teljes költségeire nézve. Ez tárcaközi átcsoportosítások alapján az utak nagy száma miatt milliárdos összeget jelent a kormánytagok utazásai vonatkozásában, a sajtónak azonban csak néhány milliós kapcsolódó költségeket ismernek el.

A költségek több minisztérium között oszlanak el. Bár az Átlátszó legutóbb megszerezte, hogy a fedélzeti wifi és az ellátás olykor milliós összegeket emészt fel, a legnagyobb tételt (üzemanyagköltség) senki nem jeleníti meg a hivatalos utak költségei között. A római út után Havasi Bertalan sajtómegkeresésre válaszul azt közölte: családtagjai költségeit az eddigi gyakorlatnak megfelelően ő maga állja. Erre tekintettel a K-Monitor közérdekű adatigénylést nyújtott be először a római út, később pedig az elmúlt évek összes kormányfői hivatalos útja vonatkozásában a családtagok utazása okán megtérített költségekre.

fotó: Orbán Viktor Facebook oldala

Eltűnő ingatlanok, láthatatlanná váló rokonok, konkrét bevételek helyett jövedelemsávok.  Mindezt kézzel firkantott, szkennelt formátumban. Január végén bemutattuk, hogy mi a probléma az országgyűlési képviselők és kormánytagok vagyonnyilatkozataival. Most összefoglaljuk, hogy mit kellene változtatni ahhoz, hogy a döntéshozók vagyonnyilatkozatai betöltsék funkciójukat, a korrupciós kockázatok azonosítását.

Forrás: Németh Dániel, 444.hu

2022 has been a turbulent year for asset declaration rules in Hungary. The government has repeatedly amended the way in which lawmakers and government leaders are required to declare their incomes and assets. While the head of the Authority for Data Protection and Freedom of Information criticized the current scheme and the European Commission’s position as well, a new institution appeared on the scene upon the negotiations with the EC: the Integrity Authority. 

Building of the Hungarian Parliament

A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat 2021-ben hozták létre a magyar felsőoktatás szerkezetének átalakítására hivatkozva. Bár az Európai Bizottság feltételességi eljárása miatt többször módosították a alapítványokat szabályozó törvényt, létrehozásuk óta működésüket érintően érdemi változások nem történtek. Február 9-én Gulyás Gergely bejelentette, hogy a miniszterek önként lemondanak kuratóriumi tagságukról, a szabályozási problémákat a lemondás nem oldja meg. Posztunkban bemutatjuk a kétarcú jogintézménnyel kapcsolatos problémákat.

A Semmelweis Egyetem főépülete az Üllői úton. A kép forrása: Wikipedia

The public interest management foundations (in short: public interest trusts - PITs) were set up by the Hungarian government in 2021 to restructure Hungarian higher education. Although the law on PITs has been amended several times in the context of the conditionality procedure launched by the European Commission, there have been no substantive changes to the PITs since their establishment. Our blog post summarizes the main problems stemming from double-faced legislation.

Update (9 February 2023): The Government announced on 9 February that Ministers will resign from the boards. However, the law on PITs has not been amended yet.

Main building of the Semmelweis University, Photo: Wikipedia

Nagyjából két éve írtunk róla, hogy miként kéne működniük az EU-s programokat felügyelő monitoring bizottságoknak Magyarországon, javaslatainkat természetesen megosztottuk az illetékesekkel is. Minden bizonnyal nem a mi ösztönzésünkre, sokkal inkább az EU nyomására történhetett, hogy kormány nemrég nyílt pályázatot hirdetett a helyreállítási terv (HET) monitoring bizottságában való részvételre. Jelentkeztünk.

A monitoring bizottságok évente 2-3 alkalommal ülésező, kormányzati és nem kormányzati szereplőket tömörítő, 20-40 tagot számláló testületek, amelyek egy-egy operatív program előrehaladását tekintik át. Ezeket kötelező létrehozni, és ezek adják elvileg a társadalmi bevonás legminimálisabb garanciáját az EU-s programok működésének nyomon követésére. Az eddigi gyakorlat során a bizottsági helyeket nem hirdették meg nyíltan, így sok esetben a kormánynak kedves szervezetek képviselői ültek a bizottságokban, akik ritkán tájékoztatták a nyilvánosságot arról, hogy a bizottságban milyen munkát végeztek.

Ehhez képes mindenképp előrelépés, hogy HET esetében lesznek nyílt pályázaton kiválasztott szereplők is, noha azok javára lejt a pálya, akik már végeztek ilyen munkát, és a kiválasztást a Miniszterelnökség illetékes államtitkársága végzi. Még az is lehet, hogy a végén le fogják fújni az egészet, mivel a kiválasztási feltételek között szerepelt az is, hogy a jelentkező szervezet alapító okiratának elérhetőnek kell lennie a civil szervezetek közhiteles nyilvántartásában. A probléma csupán az, hogy a birosag.hu oldalon elérhető nyilvántartás nem tartalmazza az alapító okiratokat, így jó eséllyel egyetlen jelentkező sem felel meg ennek a feltételnek.

A monitoring bizottság tagság az alábbi feladatokkal jár:

a) nyomon követni a Helyreállítási és Ellenállóképességi Terv végrehajtását,
b) véleményezni a felhívások tervezetét, különös tekintettel a delegált tagok szakterületeit érintő kérdésekre,
c) megtárgyalni és véleményezni a HET módosítására tett javaslatokat,
d) a tagok egyszerű többségének egyetértésével ajánlásokat tenni a nemzeti hatóság részére.

És az alábbi területekről vártak civil jelentkezőket a helyreállítási tervhez:

a) szociálpolitika,
b) oktatás,
c) munkaerőpiac,
d) egészségügy,
e) környezetvédelem,
f) éghajlatváltozás elleni küzdelem,
g) energia,
h) fenntartható fejlődés,
i) fenntartható közlekedés,
j) az alapvető jogok,
k) az egyenlő bánásmód és a megkülönböztetésmentesség előmozdítása,
l) átláthatóság,
m) korrupcióellenes küzdelem

A kiválasztási szempontokat és megszerezhető pontokat is közzétették előzetesen, ezek közül a legtöbbet az nyomott a latba, ha egy szervezet egy ideje már részt vesz EU-s programokban, illetve tagja volt monitoring bizottságnak. A K-Monitor számára ez lenne az első alkalom, így kíváncsian várjuk, hogy elegendőnek ítéli-e a Miniszterelnökség a 17 éves múltunkat az átláthatóság és a korrupcióellenes küzdelem területén.

Hasznosnak tartod a munkánkat? Segítenél?

Támogasd a K-Monitort adományoddal!