A magyar és lengyel EU-s "jogállamisági vita" keretei között a helyi önkormányzatiság jellemzően kevesebb figyelmet kap, mint a demokratikus intézményrendszer más elemei, például az igazságszolgáltatás vagy a média. A Covid-19 válság viszont újfajta kihívások elé állította a helyi önkormányzatokat mind a válságkezelési feladatok, mind a gyorsan változó jogi, politikai és pénzügyi működési keretek tekintetében. Új regionális kutatásunk rávilágít arra, hogy a járvány tartósabb hatásai hogyan jelentkeztek a jogszabályok változásában, az önkormányzatok finanszírozáshoz való hozzáférésében és a helyi döntéshozatal átláthatóságában. Ezek a folyamatok egymást erősítve az önkormányzatok mozgásterének szűkülését és a helyi demokratikus ökoszisztémák gyengülését eredményezték régiószerte.

Három év halmozódó válságai - 2020 márciusában mutatták ki a Covid-19 vírus első eseteit a kelet-közép-európai országokban. A világjárvány azóta évente több tízezer áldozatot követelt a régióban. Az európai gazdaságok először 2020-ban a járványra adott válasz nyomán kerültek válságba, majd 2021-ben hosszú évek után újult erővel tért vissza az infláció a kontinensre, amely azóta is érezhetően nehezíti állampolgárok mindennapjait. Ukrajna 2022. februári orosz invázióját követően a kelet-közép-európai országok több millió menekültnek nyújtottak segítséget, mindemellett pedig (Magyarország kivételével) egyszerre próbáltak meg leválni az orosz energiaellátásról és kezelni a megemelkedett energiaárakat a 2022/23-as fűtési szezon során. 

Önkormányzatok a frontvonalban - A régióban a helyi önkormányzatok a fiatal demokráciák legsikeresebb és stabilabb demokratikus intézményei közé számítottak. Tanulmányunk azt vizsgálta, milyen hatással voltak a válsággal terhelt elmúlt évek a helyi demokratikus közösségekre Csehországban, Magyarországon, Lengyelországban és Romániában. A járvány új típusú kihívások elé állította az önkormányzatokat az egészségügy, az oktatás és más közszolgáltatások zavartalan ellátása terén. Általánosságban elmondható, hogy a helyi önkormányzatok sikerrel alkalmazkodtak az új helyzethez, egyértelműen prioritásként kezelték polgáraik jólétét és biztonságát, és - gyakran a civil társadalommal együttműködve - gondoskodtak az idősekről és a kiszolgáltatottakról. Azt láthattuk, hogy az állampolgárokkal legközvetlenebb kapcsolatban álló döntéshozók jellemzően gyorsan és a helyi lakosság igényeinek megfelelően reagáltak, bizonyítva ezzel is az önkormányzatiság hasznát a sokszor lomha központosított döntéshozatallal szemben. 

A sikeres válságkezelés tapasztalatai rávilágítottak az autonóm helyi kormányzás fontosságára, azonban nem erősítették meg azt adminisztratív értelemben. Valójában a világjárvány tartósabb hatásai nem az egészségügy és válságkezelés területén, hanem a jogszabályi környezet megváltozásában, az önkormányzatok számára elérhető források csökkenésében és a helyi döntéshozatal átláthatóságának romlásában nyilvánultak meg. A válságra ilyen módon adott adminisztratív reakciók mind az önkormányzatok mozgásterének szűkülését és a helyi demokratikus társadalmak gyengülését eredményezték. 

A nemzeti kormányok opportunizmusa - A veszélyhelyzet alkalmas feltételeket biztosított az állami beavatkozások számára, a kormányzati szereplők viszont úgy fogalmazták meg az intézkedéseket, hogy azok pártpolitikai érdekeiket is szolgálják. Mind a négy vizsgált országban a nemzeti kormányok a források és/vagy hatáskörök központosításával igyekeztek kiterjeszteni a helyi önkormányzatok feletti befolyást és ellenőrzést.

Magyarországon a helyi autonómiát már 2020 előtt is erősen korlátozták, de ez a tendencia a járvány idején felerősödött - a veszélyhelyzet alatt a kormány felhatalmazta magát a rendeleti kormányzásra, megtiltotta a népszavazások szervezését, és felfüggesztette az önkormányzatok testületi üléseit (még az online üléseket sem engedélyezve). Ezt egy évvel ezelőtt részletes elemzésünkben is bemutattuk. Csehországban és Romániában a testületeknek azt javasolták, hogy csak online ülésezzenek, míg Lengyelországban az önkormányzatok hamarabb cselekedtek, mint a kormány, és néhány településen még a jogszabályi felhatalmazás előtt áttértek az online üzemmódra. Romániában a válságra reagálva egyes helyi rendészeti és egészségügyi hatásköröket országos szintre helyeztek át. Magyarországon és Lengyelországban egyes egészségügyi intézmények központosítására vonatkozó tervek jelentek meg a nyilvánosságban, de (egyelőre) nem valósultak meg. A központosítás azonban mindkét országban olyan szakpolitikai területeket is érintett, amelyek látszólag nem kapcsolódtak a Covidhoz: Lengyelországban az oktatást, Magyarországon pedig az építésügyet.

Lengyel önkormányzati vezetők tiltakoznak a Szejm előtt az emelkedő energiaárak és az emelkedő megélhetési költségek ellen 2022 októberében. fotó: gdansk.pl

A válságkezelés új terheket rótt az önkormányzati költségvetésekre, miközben a visszafogott gazdasági aktivitás miatt zsugorodó adóbevételek további veszélyt hordoztak magukban. Az önkormányzatok a rájuk nehezedő pénzügyi nyomás enyhítését pedig érthető módon a központi kormányzatoktól várták. Magyarországon ennek éppen az ellenkezője történt, amikor a kormány bevezette a helyi iparűzési adó adókedvezményét, ingyenes parkolást rendelt el, elvonta a gépjárműadó bevételeit, megtiltotta a hitelfelvételt (amelyhez már korábban is a kormány engedélye kellett) és az adóemelést az önkormányzatok számára, valamint megemelte a nagyobb városok szolidaritási adóját. Kisebb mértékben ugyan, de Lengyelországban is kedvezőtlenül hatott a helyi bevételekre a személyi jövedelemadó csökkentése, a környezetvédelmi alapok átcsoportosítása, és néhány önkormányzat esetében a kiegyenlítő (szolidaritási) rendszerből származó transzferek csökkentése.

Mindazonáltal mind a négy ország bevezetett valamilyen pénzügyi kompenzációt a helyi önkormányzatok számára, de természetesen nemzeti sajátosságokkal. Csehországban Babiš miniszterelnök részéről felmerült az ötlet, hogy a támogatásokat eseti alapon adják a településeknek, de az általános ellenállásnak köszönhetően gyorsan elvetették. Ehelyett minden önkormányzat ugyanannyi egy főre jutó kompenzációt kapott. Ezzel szemben a másik három ország olyan kompenzációs rendszert alkalmazott, amelyekben a döntéshozatali folyamatok átláthatatlanok és a támogatás megítélésének kritériumai ismeretlenek voltak. Románia a költségvetési tartalékalapon keresztül nyújtott kifejezetten Covid-hoz kötődő kompenzációt, Lengyelország a helyi beruházások támogatására hozott létre egy fejlesztési alapot, míg Magyarország mindkét módszert használta az önkormányzatok támogatására. Mindhárom megközelítés lehetőséget nyújtott a pártérdekek alapján történő osztogatásra, de ez csak Magyarországon történt teljesen nyilvánvalóan, ahol az ellenzéki vezetésű városok által kapott források szembetűnően elmaradtak ahhoz képest, amit a kormánypárti önkormányzatok kaptak. A támogatások elosztása minden esetben kiszámíthatatlanul történt és növelte az önkormányzatok függőségét a központi hatalomtól. Hasonló mintázatot lehetett megfigyelni a 2022 nyár óta tartó energiaválság idején: a kormányok egyedi finanszírozási döntéseket hoztak általános és objektív támogatások bevezetése helyett, a magyar kormány pedig a pártatlanság látszatát sem próbálta fenntartani az önkormányzatokkal szemben. Valójában az ilyen finanszírozási döntések és a hatáskörök áthelyezése jelentik a Covid-19-járvány legmaradandóbb hatásait a helyi kormányzásra.

A decentralizáció mértéke számít! - Amikor azokat a tényezőket vizsgáltuk, amelyek befolyásolhatják, hogy a helyi önkormányzatok mennyire sérülékenyek vagy ellenállóak az ilyen központosítási kísérletekkel szemben, meghatározónak találtuk a közigazgatás decentralizációjának eredeti szintjét (beleértve a hatásköröket és a bevételi forrásokat) és a politikai hatalom koncentrációját. E két tengely mentén a négy országot egymáshoz viszonyítva lehetett jellemezni. Magyarországon a Fidesz-kormány politikai hatalma teljesen hegemón, a kormánypártoknak alkotmányos többsége van a parlamentben, és a közigazgatás már a járvány előtt is nagymértékben centralizált volt, így a központi és a helyi szint közötti viszony leginkább egy hierarchikus parancsrendszerre redukálódik. Ebben a kontextusban a helyi szint nem tud ellenállást kifejteni a központosítási törekvésekkel szemben, a kormánypárti települések teljesítik az elvárásokat, az ellenzékiek pedig beletörődnek, hogy egy ellenséges rendszerben kell boldogulni. Lengyelországban a politikai aréna még versengőnek tekinthető, és a helyi önkormányzatok egyelőre rendelkeznek elegendő erőforrással, lakossági támogatással és alkotmányos védelemmel ahhoz, hogy a centralizációs törekvésekkel szemben változatos sikerrel, de szembeszálljanak. Csehországban és Romániában a kormányzatok kevésbé egységesek, az eltérő tapasztalatokat viszont jól tudják magyarázni a közigazgatásuk közti különbségek. Csehországban a helyi szereplők stabil intézményi háttérre építhetnek, és elegendő politikai tőkével rendelkeznek ahhoz, hogy fenntartsák a politikai egyensúlyt és megvédjék a status quót. Ezzel szemben a romániai önkormányzatok nem támaszkodhatnak ilyen erőforrásokra egy központosított közigazgatásban, ehelyett inkább informális kapcsolatokra építve érhetnek el jobb alkupozíciót a klientúrarendszerben. 

A kutatási jelentés angol nyelven itt érhető el:

Veszélyben a helyi közösségek demokratikus működése - A demokratikus gyakorlatok megerősítésének elengedhetetlen feltétele a helyi civil társadalom és közösségek helyi közügyekben történő részvétele. Az online testületi ülések által kínált lehetőségek ellenére az általános tapasztalat az volt, hogy a pandémia korlátozta az állampolgárok és a döntéshozók közötti interakciókat. Az önkormányzatok eltérő lelkesedéssel álltak neki a digitálizációnak, és még ott is, ahol a közszolgáltatások digitális átállása sikeresnek tekinthető, a lakosság közügyekben történő részvétele a legjobb esetben sem növekedett. A demokratikus ellenállóképesség romlásának másik jele volt, hogy Magyarországon és Romániában is előfordult, hogy helyi döntéshozók visszaéltek a veszélyhelyzeti hatáskörükkel. Ráadásul az elszámoltathatóság egy fontos csatornája korlátozódik azzal, hogy egyre nehezebb helyi ügyekről objektív tudósításhoz jutni. Ennek részben az az oka, hogy a helyi média a legtöbb esetben csupán a helyi hatóságok szócsöveként működik, ha egyáltalán létezik, másrészt pedig válság idején különösen szűkösek a független média számára elérhető források.

Az uniós finanszírozás a tét - Az elmúlt három évben intenzív uniós tárgyalásokat láthattunk. Elfogadták az EU 2021-27-es költségvetését, és a pandémia okozta gazdasági nehézségek kezelésére létrehozták a helyreállítási és ellenállóképességi eszközt (RRF). Az európai döntéshozók a többszörös válsághelyzet által biztosított alkupozíciót arra használták fel, hogy új, az adófizetők pénzét védő intézkedéseket vezessenek be. A feltételességi mechanizmus és az RRF-tárgyalások rugalmasabb struktúrája révén a demokratikus értékek és a jogállamiság kérdései összekapcsolódtak a magyarországi és lengyelországi kifizetések lehetőségével. Az EU-s források visszatartása nehéz helyzetbe hozza a helyi önkormányzatokat, akiknek nagy szükségük lenne az uniós forrásokra a helyben fontos beruházási projektekhez. A kifizetések elhalasztása vagy felfüggesztése azzal a kockázattal jár, hogy tovább nő a központi kormánytól való függőségük, ami csak aláássa a helyi autonómiát és az önkormányzatiság alapjait, amint azt az elmúlt három év megmutatta. Ezeket a tanulságokat be kell építeni a jogállamisági vitákba és a kohéziós politika jövőjéről szóló tervezésbe. Az önkormányzatok kiszolgáltatottságát közvetlenebb finanszírozással és érdemi partnerséggel lehetne csökkenteni.

Navracsics Tibor Brüsszelben tárgyal az uniós pénzek folyósításának feltételeiről. A függőben lévő források között van az önkormányzatok fejlesztéseit finanszírozó TOP Plusz, de a helyreállítási alap is tartalmaz helyi fejlesztéseket. Ezeket egyelőre a magyar költségvetés előfinanszírozza, kiszámíthatatlan helyzetet teremtve. Fotó: Jennifer Jacquemart / European Union 2023

Sajnos reális veszély, hogy a jövőben további globális válságok fognak hatni a régióra, ezért időszerű újra felfedezni az autonóm önkormányzatiság értékét Európában. Az elmúlt három év válságai megmutatták, hogy a helyi igényeket ismerő és válsághelyzetben gyorsan és kreatívan reagáló önkormányzatok támogatásra érdemesek, különösen az illiberális, autokratikus tendenciákkal rendelkező országokban. Ahhoz, hogy az önkormányzatok ellenállóbbak legyenek a nemzeti kormányok központosításával szemben, szükség van a helyi autonómia adminisztratív, pénzügyi és alkotmányos feltételeinek megerősítésére. Tekintettel arra, hogy demokratikus hiányosságaik a helyi önkormányzatoknak is vannak, ugyanilyen fontos a helyi közösségek és a civil társadalom támogatása abban, hogy a helyi hatóságokkal együttműködjenek, és továbbra is nagyobb átláthatóságot és elszámoltathatóságot követeljenek.

A kutatási projektet a National Endowment for Democracy nagylelkű támogatása tette lehetővé. A jelentésben kifejtett nézetek és vélemények a szerzőktől származnak, és nem szükségszerűen tükrözik a National Endowment for Democracy hivatalos álláspontját vagy véleményét. A kutatást a K-Monitor Egyesület készítette regionális partnereivel (Oživení (CZ), Watchdog Polska (PL), Funky Citizens (RO)).