"Mi lesz az önkormányzatokkal?" - tettük fel a kérdést másfél éve, amikor a járványügyi intézkedések között a kormány több, egyértelműen hatalompolitikai lépéssel csorbította a helyi önkormányzatok mozgásterét. A folyamat azóta is tart: a centralizáció kiértékelése, esetleges korrigálása helyett rendeleti úton az önkormányzatokat további hatásköröktől és forrásoktól fosztották meg. Látványos összeomlásra azonban nem került sor, az önkormányzatok pedig (pártszínezetüktől függően halkabban vagy hangosabban) tiltakoznak, kevés eredménnyel. Nincs új a nap alatt, vagy ez a mostani az önkormányzatiság korábbinál radikálisabb megkérdőjelezése?

A bejegyzésből megtudhatod:

• hogyan változtak a magyar önkormányzatok bevételei és feladatai a rendszerváltás óta és milyen intézkedések léptek életbe a járvány ideje alatt;

• hogyan reagáltak az önkormányzatok a központosításra 2009-ben, és hogyan 2020 után;

• miért nem tud ellenállni a szektor a centralizációnak és mi lehetne az alternatívája politikai értelemben az elvonásokkal kapcsolatos sérelmi politikának.

A helyi önkormányzatiság a rendszerváltás egyik legnagyobb és legmaradandóbb demokratikus vívmánya. Miközben az elmúlt időszakban rengeteget hallhattunk ellenzéki oldalról az önkormányzatokat érő elvonásokról, ennek tágabb kontextusáról kevesebbet beszélünk. A 2019-es választások és a járvány utáni hatalompolitikai intézkedések eleve egy centralizációs tendenciára épültek rá. Tanulmányunk részletesen végigveszi, miért több ez, mint pártpolitikai célú piszkálódás, hogyan válik a sokféle intézkedés rendszerszerű átalakulássá.

Az erről való diskurzus azonban féloldalas, hiszen az (ellenzéki) önkormányzatok sérelmei tematizálódnak, de arról a kormányzat indoklást és egyeztetést nélkülöző intézkedései közepette nincs kibeszélve, mit okozott rendszerszinten a központosítás. Hatékonyabb-e most, hogy a Kormány elvitte az iskolákat, egészségügyi és kulturális intézményeket a helyi szintről? Mi tűnik el ténylegesen a helyi autonómia elvételével? A "kormányzati elvonások" kritikája ezzel nem foglalkozik, a fennálló rendet lényegében adottként kezeli.

Erről azért fontos beszélni, mert abban nincs újdonság, hogy az ellenzéki önkormányzatok opponálják a kormányt, ám ez az ellenállás akkor hatékony, ha a sérelmi politikán túl képes megkérdőjelezni a központosító kormányzati intézkedések alapvető irányát és bemutatni, mit tud adni ezzel szemben a helyi önállóság. Az önkormányzatok a partikuláris, helyi ügyeiken felülemelkedve így tudnak egy általánosabb, hatásos képviseleti igényt megfogalmazni. Ez nekünk, civileknek is fontos, hiába jelentenek az önkormányzatok számunkra egyszerre ellenfelet és szövetségest. A központi állam leépítette a társadalmi párbeszéd csatornáit: ha nincsenek erős önkormányzatok, nincsen lehetőség az együttműködésre az állammal, ahogyan azt egy korábbi tanulmányunkban bemutattuk.

Számos érdemi különbség van 2009 és 2020-2022 között a kormánypárt erejét, az önkormányzatok mozgásterét, az emberek válságpercepcióját és a mozgósítás (a járvány okán alacsonyabb) lehetőséget illetően, mégsem teljesen fals az összehasonlítás. 2009 októberében egy több ezres tüntetés volt a Kossuth téren az ellenzéki Fidesz szervezésében (fotó: Huszti István/Index). A rendezvény fő szónoka Kósa Lajos volt, aki az ott elmondott követeléseit később a Parlamentben is ismertette. A tüntetők (köztük nemcsak a Fidesz önkormányzati politikusai) a “Bajnai-csomag” önkormányzati normatívákat megvágó megszorításai ellen tiltakoztak. A követelések a mából visszanézve pikánsak: minden településnek joga van az iskolához, a kormány a feladatokhoz biztosítja a feltételeket, ne vonják az a települések vagyonát és jövedelmét stb.

A mozgósítás a kormányzati megszorítások elutasításába illeszkedett, amit a korábbi években módszeresen képviseltek a kormánypárti települések. A kaposvári / esztergomi minta a 2006-ban elhódított vidéki nagyvárosok többségében dívott: a fideszes települések eladósodásuk árán igyekezték gyorsítani a beruházásokat, csökkenteni az adókat, díjakat, helyi szociális programokat indítani, sőt akár rá is licitálni a kormányzat jóléti intézkedéseire (babakötvény, kismamák ingyenes tömegközlekedése). Kistelepüléseken pedig a helyi iskolák, posták, szárnyvonalak bezárása ellen tiltakoztak a település megmaradása nevében.

A nagyvonalú költekezés - amibe belefértek díszburkolatos főterek és városi látványberuházások is - bizonyosan sokat emelt a Fidesz (és később frontpolitikussá váló polgármesterei) népszerűségén. A központi kormányzat érdemben nem próbálta hatósági intézkedésekkel vagy hatáskörelvonásokkal megtörni ezt a politikai stratégiát. Csak a normatívacsökkentés eszközével élt, miközben a koordináció nem szűnt meg az önkormányzati szektorral. Költségvetési szempontból a Fidesz stratégiája nem volt fenntartható, de a városvezetők joggal bíztak a 2010-es kormányváltásban és az állami konszolidációban. A stratégia, hogy helyi szintről fogalmazzák meg a társadalom problémáit és ezzel megképezzenek egy önálló, alternatív válaszokat adó helyi politikai mezőt, működött. Főként a "magyar vidék" szimbolikus válságzónájában (leszakadás, tehetetlenség a közrendi problémákkal szemben) ilyen kísérletek - különböző indítékokkal - spontán is létrejöttek (vö. monoki, érpataki "modell"). A 2010 utáni átalakítást úgy is értelmezhetjük, mint ami elveszi az önkormányzatoktól azt a gazdasági súlyt és politikai képességet, ami lehetővé tenné ennek megismétlését.

Gyámkodó hatalom, kiiktatott ellenállás

2010 előtt a közszolgáltatások elégtelenségét hitelfelvétellel pótolhatták az egyének (devizahitelek) és az önkormányzatok (kötvénykibocsátás, PPP stb.) A Nemzeti Együttműködés Rendszere viszont hierarchikus rendszerbe szervezte a közforrások elosztását. A hitelfelvétel erőteljes korlátozásával ma már nem lehet látványosan túlmenni a kormányzat által teremtett kereteken. Hasonló funkciót töltenek be az önkényesen osztott kormányzati támogatások és az uniós források is: aki beáll a sorba, fejleszthet, bár autonómiáról a célkijelölésben vagy a kivitelező kiválasztásában legtöbbször nem beszélhetünk. A lehetséges konfliktusos területeket a kormány megpróbálta központi irányítás alá vonni, miközben olyan feladat- és hatásköri rendszert alakított ki az önkormányzatoknál, ahol az elégedetlenkedés helyett a kivonulás (államosítás, önkéntes átadás) az ésszerű.

A problémákat a kormány kezeli, ők törik le a rezsi- és élelmiszerárakat, szervezik a járványügyi védekezést, juttatják otthonhoz a magyar családokat, ők teremtik a munkahelyet és ösztönzik az idegenforgalmat, számtalan ponton beavatkozva szimbolikus és anyagi értelemben a társadalmi élet minden területén. "There is no alternative" - idézhetjük Margaret Thatcher elhíresült mondását. A településeket is ők fejlesztik a normativitást és programszerűséget (célokat, mérőszámokat) nélkülöző állami "programok" révén, politikai ésszerűség alapján.

A kormányzati közpolitikák akadálytalan megvalósulása szempontjából az önkormányzat egyre inkább akadályként jelenik meg, például amikor igyekszik gátat vetni a támogatások által felpörgetett építkezéseknek (lakóparkok, üzemek). "Időrabló" egyezkedés helyett a beruházások kiemelése, illetve a fejlesztéspolitika politikailag lojális szereplőknek (kormánybiztosok, ügynökségek) való kiszervezése a kormányzati reakció. Aki követi saját önkormányzata mindennapjait, képet kaphat, mire lehet számítani a függőségen alapuló rendszertől. Miközben halaszthatatlan helyi fejlesztéseket tologatnak az önerő hiánya és a drágulás miatt, az állami programokból valami mindig csurran-cseppen, de ezeknek köze sincs az önkormányzás közösségi döntéseken alapuló logikájához. A helyi közéletet erős információs asszimetria jellemzi a politikai folyamatba bekötött kevesek és a többiek között. A választókerületi képviselő újraválasztása, gazdasági hátországának megerősítése, a politikai lojalitás megszerzése és demonstrálása alapvetően befolyásolja a döntéseket. A helyi erős emberek súlya azonban arra nem elég, hogy nyomást helyezzenek a kormányzati apparátusra helyiek számára fontos ügyekben. A függőségi rendszerben ők középen vannak, közvetítő szerepet töltenek be.

A járvány adta meg a végső lökést a helyi ellenállás kiiktatásához, hiszen a kormányzat számára ez az időszak különösen kritikus volt abból a szempontból, hogy központi intézkedései a lépések ésszerűségét elvitató alternatív próbálkozások nélkül megvalósuljanak. Abban az értelemben kiszervezett válságkezelésről beszélhetünk, hogy bizonyos terheket a kormány igyekezett áthárítani (az önkormányzatok mellett pl. a bankokra, a háziorvosokra vagy a kereskedőkre), illetve bizonyos nehéz döntéseket (pl. kötelező oltás, maszkviselés) másoknak átadni. Összességében azonban ezek a lépések is a központi kormányzat szuverenitását, politikai mozgásterének megtartását szolgálták. Valódi döntések és információk megosztásáról nem beszélhetünk. Az önkormányzatokat sújtó intézkedéseknél a kormány olyan elveket érvényesített (pl. adót nem emelünk), amelyeket saját magára nézve nem tartott kötelezőnek. Nyíltan kimondta: ő a szuverén, aki megvédi a lakosokat és a cégeket attól, hogy adókat, díjakat vessenek ki a járvány idején. 

"A kormány fellép a baloldali önkormányzatok megszorításai ellen."

Ez ismerős lehet a "nemzeti szuverenitást kívülről támadó" elemekkel szembeni populista retorikából: a nép képviseletére egyedül a kormány jogosult. A hatalomkoncentráció tehát nem valamilyen kudarcjelenségre hivatkozva, vagy igazságtalanságot kompenzálva történt meg, hanem tisztán politikai okokból. A centralizációval szemben pedig nemcsak a pénzügyi mozgástér szűkössége és a járványhelyzet elszigetelő hatása miatt nem volt lehetőség potens ellenállásra. A 2012 utáni helyi politikának már számos olyan kapcsolata nincs meg az emberek felé, ami 2009-ben még megvolt. Miután központosították a közoktatást, az egészségügy és a szociális gondoskodás nagy részét, az önkormányzatok jelenléte nehezebben beazonosíthatóvá vált, és az új helyzet megtanulását a 2019 előtti, konfliktusmentes évek sem segítették. Az önkormányzatok egyes társadalmi csoporthoz (pl. fiatalok) szinte egyáltalán nem jutnak el intézményeik révén. Az elvonásokkal kapcsolatos sérelmi politika a hétköznapi emberek számára hivatalos szervek hatásköri konfliktusának tűnik, ami nem bír mozgósító erővel. A közszolgáltatások leállása pedig senkinek nem áll érdekében, hisz "Ki ne akarná..." Ha van hagyománya az elmúlt három évtized magyar önkormányzatiságának, az éppen ez a "konfliktuskonténer-szerep", amit a tanulmány is bemutat:

Teljes méret és letöltés itt.

Programpontok helyett az önkormányzati szerep újragondolása

A kutatás ezen pontján korai volna közpolitikai javaslatokat megfogalmaznunk arra nézve, hogyan válhatna ellenállóbbá a központosító törekvésekkel szemben az önkormányzati szektor és hogyan tud demokratikus érdekvédő szerepet betölteni az autoriter hatalomgyakorlás és a kontrollálatlan nagyvállalati érdekek rendszerhatásai ellen. Nem szeretnénk programpontokban gondolkodni. Ha sor is kerülne reformra, annak egyeztetéseken és folyamatos önkorrekción át kellene vezetnie.

A gazdasági önállóság visszaszerzése kapcsán lehet olvasni megfontolandó javaslatokat (pl. a TÖOSZ részéről), amelyek egy későbbi átalakítás elemei lehetnek (pl. SZJA helyben maradó része; HIPA igazságosabb elosztása szolidaritási adó helyett; feladatfinanszírozás nyilvános számítások (ASP-adatok) alapján; a hitelfelvétel ésszerű lazítása; elmozdulás szélesebb fakultatív feladatellátás irányába stb.) Ezek azonban önállóan nem, csakis rendszerben értelmezhetőek, reformhelyzet pedig post nincs. A tanulmányhoz kapcsolódva ehelyett néhány olyan területet szeretnénk femutatni, ahol az önkormányzatiság megújításának (a fenti diagnózissal szemben) politikai súlya lenne, ami mellé a társadalom erői is odaállíthatók. Ezek nem egy elképzelt önkormányzati reform pontjai, törekedni kellene rájuk anélkül is az érdekérvényesítés eszközeivel.

• DEMOKRATIKUS SZEREP - Az önkormányzat nem a központi állami intézményrendszer csatolt része, és nem is politikai zsákmányelven megszerezhető jószág, amiért helyi választásokon kell versenyezni. Az önkormányzatoknak fontos szerepük van abban, hogy összegyűjtsék, közvetítsék és érvényesítsék a helyi igényeket. A konkrét problémáktól eltávolodott központi szint marketingszagú programjain a helyi valóságot kell számon kérniük olyan területek vagy programok esetében is, amelyek már nem tartoznak hozzájuk. Akár csak tájékoztatással is, de javítaniuk kell a kormányzati programokhoz való hozzáférést, elvinni azokat a lakosaikhoz. Kezdeményezőként és lebonyolítóként ott kell lenniük a döntések társadalmasításában, felvértezve magukat a valódi mozgósításhoz, a konstruktív viták lefolytatásához szükséges képességekkel. Legyen az önkormányzat - és ne egy távoli, betűszóval jelzett intézmény - ami szakszerűen kikéri az emberek véleményét a helyiek életét befolyásoló fejlesztésekről! Ne kerüljék meg a legégetőbb kérdéseiben a társadalmi vitákat, még akkor sem, ha a konszenzus feltételei nem adottak. A helyi politika a demokratikus szocializáció terepe, ezt a kormányzattal is el kell ismertetni: legyenek olyan központi intézmények, amelyek ehhez módszertani támogatást nyújtanak, induljanak országos programok a tapasztalatcsere érdekében, és legyen a költségvetésben elismert közfeladat a részvételiséggel kapcsolatos munka. 

• ÖNRENDELKEZÉS - A jelenlegi önkormányzati rendszerben nincsen közvetlen visszacsatolás a lakosok befizetései és az ezért kapott közszolgáltatások között, így az önkormányzás mint önrendelkezés, öngondoskodás csak közvetetten tapasztaltató meg. Miközben a lakosság helyi adóztatásától, "szerzett" ingyenességének elvételétől félnek a települések, nehezen elkerülhető, hogy valamilyen módon ezt a kapcsolat létrejöjjön a helyi lakosok, cégek és az önkormányzatok önként vállalt feladatai között, különösen akkor, amikor valamilyen tevékenység társadalmi árát, a korlátos erőforrások használatának költségét kell megfizetni (pl. parkolás). Ezek mögé valódi közösségi döntések szükségesek. Nagyobb teret kellene kapjon az önkéntes civil áldozatvállalás (pl. közösségi finanszírozás) és az erre való tudatosabb építés.

• PARTNERSÉG - Ahogyan a tanulmány is bemutatja, jelenleg nincs érdemi párbeszéd a kormány és a szektor között, de a szektoron belül sem a gyenge középszint miatt. Az információáramlás még olyan elemi dolgokban is hiányzik, mint a járványadatok megosztása, vagy az ágazatot érintő jogszabályok véleményezése. A szektor erősen megosztott, politikailag polarizált. Meg kellene teremteni az érdekegyeztetés működő fórumait, amire pusztító hatással volt a  “kettős képviselet”, vagyis az önkormányzati-parlamenti összeférhetetlenség kimondása és a megyék kádertemetővé tétele. De ezen túl is számos lehetőség volna még pl. az önkormányzatok és más helyi érintettek viszonyának fejlesztésében (jellemző módon a problémái ellenére előremutató közösségvezérelt helyi fejlesztések konstrukciót nemrég kivezették). Működő, jó értelemben depolitizált társulások, érdekegyeztető tanácsok, monitoring bizottságok, önkormányzati szövetségek, klaszterek kellenének ahhoz, hogy a fragmentált szektor együtt tudjon működni, és olyan szavak, mint a szolidaritás, ne kényszert jelentsenek.

• EGYENLŐ FELTÉTELEK -  Politikai követelések sora következne abból, hogy a központi és a helyi állam között komoly különbségek vannak. Például, az önkormányzat nem tekinthet bele szektorszinten a tőle gyűjtött adatbázisba; az önkormányzati köztisztviselők bérezése lemaradt a kormányzati tisztviselők bérezésétől; az önkormányzati közműcégek nem kapják meg azt a kompenzációt a rezsicsökkentés után; amit a többi állami cég igen, így képtelenek fenntarthatóan gazdálkodni. Ez részben alkotmányos kérdés, részben politikai alkukat igényel.

• VALÓDI PROGRAMOK - Az önkormányzatokat célzó állami programok nagy része nélkülözi a normativitást, önkéntes osztogatásra épül, és alapvetően politikai célok mozgatják. Nincsen hozzájuk hosszabb távú célrendszer, nincsenek elvárások, gyakran kizárólag a támogatások olajozott felhasználása a siker kritériuma. Ráadásul gyakran olyan ösztönzőket teremtenek, amelyek nem szolgálják a fenntarthatóságot (pl. "ki tartja fenn az új sportcsarnokot?"), illetve a társadalmi problémák másokra való áthárítását ösztönzik, nem azok megoldását (lásd legutóbb a nyíregyházi szegregáció történetét, vagy a hajléktalanellátás ügyét a fővárosban). Sokkal több olyan programra lenne szükség, ami vagyonfelélés helyett vagyongazdálkodásra, társadalmi befektetésekre ösztönöz, illetve az állam maga is épít ezek eredményeire, pl. helyi szinten kipróbál alternatív megoldásokat és azok nyomán hoz rendszerszintű döntéseket (aktív szubszidiaritás). Ez az önkormányzatoktól is stratégikusabb működést vár, és erre mutatnak is jelek. A járvány alatti, gyors reagálású pop-up megoldások, közérzületi beavatkozások után különösen fontos lenne, hogy a nagy ügyekben konkrét tervei legyenek az önkormányzatnak, és különösen most, a választási kampányban tematizálják ezeket a jelöltek felé, később pedig várják is el ezek képviseletét a győztesektől.

• 21. SZÁZADI HIVATAL - A fentiekhez elengedhetetlen a szerepfelfogás változásán túl a hivatal professzionálisabbá, rugalmasabbá tétele, aminek komoly erőforrásbeli korlátai vannak még a nagyobb településeken is. Igen értékes tanulási folyamat a civil megközelítés és a hivatali logika összecsiszolódása, ezt minden eszközzel (de leginkább a stratégiai célokhoz kapcsolódó egyértelmű elvárásokkal) segíteni kell. A különböző osztályok közötti koordináció javítása szintén egy fontos megoldandó kérdés, erre a problémára Romániában a városmenedzser pozíciója terjedt el az elmúlt években.
  
  
• TÁMASZKODÁS A HELYI GAZDASÁGRA - A kormány gyaníthatóan az önkormányzatok szolgáltatásmegrendelő szerepének további leépítésére törekszik majd (pl hulladékgazdálkodás, iskolai közétkeztetés). A nagy szerződésekben központilag kitendereztetett munkák csapást jelentenek a közbeszerzési piacnak: a helyi cégek bukják a megbízásokat, a helyüket a nagy, haveri cégek veszik át. Miközben a helyi vállalkozók előnyben részesítése korrupciós kockázatokat is hordoz, az önkormányzatoknak (leginkább egymással partnerségre lépve) törekednie kellene saját gazdasági erőterek, piacterek létrehozására, a közbeszerzési verseny növelésére, a megbízható partnerekkel kapcsolatos tapasztalatcserére és a helyi vállalkozókkal való minél szorosabb együttműködésre. A hatékonyabb, értékteremtőbb beszerzéseket lehetővé tévő közbeszerzési eljárások érdekében célszerű volna egy saját közbeszerzési rendszert és praxisközösséget létrehozniuk.

• GONDOSKODÓ ÖNKORMÁNYZAT - Végezetül az önkormányzatok még mindig a szociális terület fontos szereplői. A kormányzat évek óta alulfinanszírozza ezt az ágazatot, gondoskodási válságot okozva. Az ellátórendszerek reformra szorulnak, és ebben a folyamatban az önkormányzatoknak fontos szerepet kellene kapniuk, hogy eszközök birtokában, különböző, innovatív megoldásokba fogva javítsák a rászorulókat támogatni képes intézmények működésének színvonalát, könnyebbé tegyék az azokhoz való hozzáférést (családok átmeneti otthonai, krízisotthonok, védett házak, anyaotthonok, idősek otthona stb.) Erre egy olyan, a helyi szinten túlmutató politikát lehetne alapozni, amely az egymásról való gondoskodást állítja a középpontjába. Bár a közmunkarendszer visszásságai és a hozzá kapcsolódó politikailag motivált visszaélések közismertek, valamilyen típusú, humánus és valós strukturális alapokkal bíró szociális foglalkoztatási programmal önkormányzati kézben szintén érdemes volna próbálkozni.

A kutatás a K-Monitor 'Promoting Local Government Accountability' elnevezésű projektje keretében készült, a the National Endowment for Democracy támogatásával.A jelentésben kifejtett nézetek és vélemények a szerzőktől származnak, és nem szükségszerűen tükrözik a National Endowment for Democracy hivatalos álláspontját vagy véleményét.