Az EU-s pénzekről az elmúlt években talán több szó esett Magyarországon, mint a 2004-es EU-csatlakozásunk óta bármikor. A Helyreállítási Alapon, agrártámogatásokon és a strukturális és kohéziós alapokon keresztül Magyarországra több, mint 40 milliárd euró EU-s forrás érkezhet 2027-ig. Ennek nagyjából a fele,  22 milliárd euró jelenti a 2021-27-es költségvetési ciklusban a kohéziós politika pénzügyi részét, vagyis ennyi pénz állna rendelkezésre a hazai infrastrukturális fejlesztések és gazdasági-társadalmi felzárkózás megvalósítására. Ehelyett az uniós forrásokról rendszerint korrupciós kockázatok kapcsán hallunk, ráadásul a kormány és az Európai Bizottság által közösen megállapított jogállamisági feltételeket a kormány nem hajlandó végrehajtani, ezért a források jelentős része továbbra sem hozzáférhető a magyar költségvetés számára. Az uniós költségvetési ciklus felénél járunk (a kohéziós forrásokat 2029-ig lehet elkölteni), ezért időszerű az áttekintés, hogy hol tartunk most. 

A NER vidéki klientúraépítésének történetében vissza-visszatérő kérdés és kritika, hogy a területi alapon, elsősorban önkormányzatok számára elérhető források kiosztása mennyire történik politikai megfontolások mentén. Ismerős képek a hazai médiában a befejezetlen piacterek, épületek, a túltengő kilátópontok, a kacsalábon forgó “turistaházak” - de a rosszul felhasznált EU-s forrásoknál talán még nagyobb kérdés, hogy használják-e ezeket a forrásokat pártfinanszírozásra vagy az önkormányzatok “sorban tartására”. Amikor a feltételességi mechanizmus révén antikorrupciós civil szervezetek is meghívást kaptak az operatív programok mellett működő monitoring bizottságokba, a fentiek miatt a K-Monitor a Terület- és Településfejlesztési Operatív Program Plusz (TOP Plusz) Monitoring Bizottságába (MB) ült be két éve, 2023 áprilisában. 

A TOP Plusz monitoring bizottság alakuló ülése 2023. április 13-án. 

Ebben a bejegyzésben elsősorban az elmúlt két év tapasztalatairól és a K-Monitort leginkább foglalkoztató területi kiválasztási rendszerről lesz szó. Későbbi cikkben fogunk beszámolni arról, valójában mennyi EU-s forrás áll most rendelkezésre, mennyit költöttek és mennyi veszett el, illetve hogyan alakult a TOP Plusz az 2024-25-ös programmódosítások során. 

Mit (nem) tudnak a monitoring bizottságok? 

Az MB-k működését az (EU) 2021/1060 európai parlamenti és tanácsi rendelet (38-40. cikkei), illetve a 256/2021. (V. 18.) Korm. rendelet szabályozza. A monitoring bizottságnak ezek alapján a legfontosabb feladata a programok végrehajtásának nyomonkövetése, a végrehajtást akadályozó tényezők beazonosítása, azok megoldására tett intézkedések és általában a program értékelésének megvitatása. Az MB ezeket jellemzően “megvizsgálja” vagy “megtárgyalja”, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy prezentációk formájában a tagság meghallgatja, hogyan állnak felhívások, mennyi beadott és támogatást elnyert pályázat van, hogy állnak a kifizetések, a teljesített indikátorok, valamint teljesül-e a program bonyolult feltételrendszere (például megfelelő arányban költik-e el a forrásokat a kevésbé fejlett régiókban). A prezentációkat követően a tagság vérmérséklettől függően kérdéseket tehet fel vagy megfogalmazhatja az észrevételeit, kritikáit. 

Az MB másik típusú felhatalmazása, ahol a bizottságnak “jóvá kell hagynia”, vagyis szavaznia kell bizonyos döntésekről. Ide tartoznak olyan témák, mint a program módosításai, a záró teljesítményjelentés, az OP-kon átívelő értékelési terv és a felhívásonkénti kiválasztási kritériumok. Utóbbiak jelentősége, hogy ez jelenti azt a legmélyebb szakmai szintet, ahol az MB-tagság a projektek tartalmát befolyásolni tudja. A kiválasztási kritériumok között lehetnek olyanok, amiket mindenképpen teljesítenie kell egy beadott pályázatnak, hogy támogatást kaphasson és vannak olyanok, amik klasszikus pályázati rendszer szerint pontszámokat érve segítenek a pályázatokat sorbarendezni. 

A szavazás ugyan tétet ad ezeknek a témáknak, de valójában csak formalitás. Ez alapvetően abból fakad, hogy a tagság felét maga a kormányzati oldal adja minisztériumi delegáltakon keresztül, akik mindig egységesen szavaznak, míg a hivatalosan nem-kormányzati oldal egy nagyon sokszínű társaság, ahol nem lesz teljes érdekegyezés konfliktusos kérdésekben. A nem-kormányzati oldalon kapnak helyet a területi szereplők (megyei és települési szövetségek), gazdasági, tudományos és szociális szereplők (kamarák, szakszervezetek, kutatóintézetek) és a civil társadalom képviselői. 

A szavazásokról ezzel együtt felemás a tapasztalatunk az elmúlt két évből. Egyrészt tény, hogy a szavazásnál már nem tud 1-2 konfrontatívabb civil megakadályozni egy döntést, másrészt viszont az irányító hatóság törekszik a konszenzusos döntések meghozására. Amennyiben valamelyik szereplőnek komoly aggályai vannak és ezt időben jelzi, akkor előfordulhat, hogy inkább leveszik a szavazási napirendről az adott kérdést, hogy kielégítően át lehessen beszélni, illetve ott helyben is törekszenek rá, hogy ha szövegszerű módosítási igényen múlik valakinek a szavazata, akkor azt megvalósítva akár egyetlen “nem” vagy “tartózkodó” álláspontot is támogatásra fordítsanak. Természetesen ez nagyban függ az adott OP (operatív program) irányító hatóságától, mert a különböző civil szervezetek nagyon eltérő tapasztalatokról számoltak be, hogy melyik IH mennyire törekszik ilyen szintű konszenzusra. Ezen a ponton perdöntő lehet az Európai Bizottság (EUB, Bizottság) képviselőinek az álláspontja. Az MB-nek ugyanis állandó, tanácskozási joggal (tehát nem szavazati joggal) meghívott tagjai az EUB főigazgatóságainak munkatársai. Mivel a legtöbb fajsúlyos kérdésben a kormány és az EUB egyetértésére van szükség, ezért bár az MB-ben ők nem szavaznak, mégsem érdeke a kormányzatnak olyan lépéseket erőltetni, amelyről tudják, hogy végül sose menne át a Bizottságon, ezzel akár hónapokat vagy éveket is csúszva az adott programmal. A Bizottság jelenléte ilyen értelemben ösztönzi a konszerzuskeresést, másrészt viszont olyan kérdésekben, ahol már megállapodtak a kormánnyal a sarokpontokról, ott a hatékonyság jegyében jelentősen szűkül a tér a vitára, az új szempontok behozására és érvényesítésére. 

A 2021-27-es ciklus elején ebben a cikkben írtunk az uniós források szabályrendszeréről, illetve a társadalmi egyeztetés hiányáról, ebben a cikkben pedig konkrétan a hazai intézményrendszerrel és azon belül is a monitoring bizottságokkal foglalkoztunk és javaslatokat tettünk, hogyan működhetnének ezek a bizottságok értelmesebben. Az EUB hasonló követeléseinek is köszönhetően ezek közül több is megvalósult a jelenlegi ciklusban: több országos civil ernyőszervezet is bekerült tagként, bizonyos tématerületekre nyílt pályázat útján választottak tagokat, operatív programonként eltérő mértékben, de több képzést és albizottságot szerveznek az irányító hatóságok, ahol érdemibb párbeszédre van lehetőség, valamint a civil tagok is felvehetnek tiszteletdíjat a munkájukért, ami bár nem sok, de segít a kapacitáshiánnyal küzdő civileknek a felelős részvételben. Jelentős előrelépés az előző időszakhoz képest, hogy az aktívabb érdekképviseleti munkát végző civil szereplők is meghívást kaptak a monitoring bizottságokba, aminek hatására jelentősen megnőtt a hozzászólások és érdemi viták száma az üléseken, sőt, sok esetben szövegszerű módosítási javaslataik is vannak civil szereplőknek a felhívások szintjén. (Korábban visszatérő kritika volt, hogy a civil szereplőknek kevés a kérdésük és hozzászólásuk, az ülések valójában csak egy újabb platformként működtek az Európai Bizottság és a kormány közti párbeszédre, ami nem segítette a hazai nyilvánosság hozzáférését az EU-s programokhoz.)

A monitoring bizottságok lehetőségeinek korlátait viszont már 2021-ben, kívülről is láttuk és sok tekintetben az elmúlt két év csak megerősítette a feltevéseinket. Összességében tehát ezek a monitoring bizottságok a nevük ellenére valódi monitoring tevékenységet nem végeznek abban az értelemben, hogy nincsenek jogosultságaik ellenőrizni az EU-s pénzek projekt szintű elköltését (nem néznek át projekt dokumentációkat, nem ellenőriznek számlákat, nem végeznek helyszíni ellenőrzéseket, stb.), inkább egyfajta tanácsadó és információ megosztó testületként működnek. A civil szervezetek cserébe rálátást kapnak a fejlesztéspolitika stratégiai szintjére, a meghirdetésre kerülő felhívásokra, szakmai javaslatokat tehetnek, illetve kérdéseket tehetnek fel a programok tervezésével és végrehajtásával kapcsolatban - 2021-ben erről így írtunk: “Évi néhány ülés természetesen nem elegendő ahhoz, hogy operatív felügyeletet is ellássanak ezek a bizottságok, ilyen döntésekbe értelemszerűen nem tudnak beleszólni”, valamint “a civil szervezetek monitoring bizottsági tagsága és munkája fontos akkor is, ha a bizottsági többséget a kormányzati és kormányhoz kötődő, kevésbé kritikus tagok könnyen összeadják. A civil tagok felhívhatják a figyelmet a problémákra az üléseken a Bizottság képviselői előtt, a tagságuk körében és a nyilvánosságban is.”

Civil tagok aktivitása a TOP Plusz MB-ben

Az elmúlt két év MB munkájának legnagyobb részét az ún. kiválasztási kritériumok elfogadása jelentette. Az egyes felhívásoknál ezek a kritériumok jelentik azt a pontozásos szempontrendszert, ami valójában minden pályázati rendszernél értékelhetővé teszi a beadott pályázatok minőségét és sorrendet állíthat fel közöttük. A monitoring bizottság egyik legfontosabb szakmai feladata, hogy ezeket a kritériumokat jóváhagyja, ezzel biztosítva, hogy a kiválasztott projektek megfelelő minőségűek legyenek. A TOP Plusz esetében ez külön meg volt forgatva azzal, hogy a monitoring bizottság hivatalosan csak 2023 márciusában állt fel, viszont 2021-2023 között már rengeteg felhívást meghirdettek, nyerteseket is választottak ki és projektek elkezdtek megvalósulni. Az EUB és a civilek közös nyomásának nagy eredménye volt, hogy a TOP Pluszban az OP-k között egyedülálló módon az összes addig meghirdetett felhívásnál megtörtént a kiválasztási kritériumok felülvizsgálata és a benyújtott pályázatok új kritériumok mentén történő értékelése. Hangsúlyosabb szerepet kaptak a tartalmi szakmai elemek (szakmai indokoltság) a formai részekhez képest, megerősödött az alapjogok érvényesülésének és környezeti fenntarthatóságnak a vizsgálata, a potenciális környezeti károk elkerülése, valamint bekerültek szempontok, amelyek a költséghatékonyságot, a projektek egymáshoz kapcsolódását, egymásra épülését, valamint a kedvezményezett partnerség (lakosság, gazdasági-társadalmi szereplők bevonása) iránti elkötelezettségét hivatottak értékelni. Fontos fejlemény, hogy ezek az általános (minden felhívásnál megjelenő) kritériumok korábban nem kaptak pontszámot, viszont a felülvizsgált kritériumokban ezeknek a szempontok egységesen 35%-os súlyt kaptak a pályázatok végső pontozásában. Sőt, szintén új elem, hogy nem kaphat támogatást olyan pályázat, amely ezeknél a tartalmi szempontoknál az elérhető pontszám kevesebb, mint 50%-át szerzi meg. 

Az intézményrendszer az elmúlt másfél évben gőzerővel azon dolgozott, hogy többezer projekt esetében újra elvégezze az értékeléseket, mindenhol hiánypótlásokat kérjen be, újra meghozza a támogatói döntéseket és levonja a tanulságokat. Ez a folyamat még most is zajlik, remélhetőleg 2025 végére lezárul. Az eredmény kérdéses, de mindenképpen tanulságos. Egyrészt az eddigi tapasztalatok alapján 1) a kritériumok átalakulása alig volt befolyással a beadott pályázatok sorrendjére, 2) eleve nagyon kevés helyen volt „forrásfeszültség”, vagyis a sorrend változása egyelőre nem járt azzal, hogy más (jobb) projektek kapnának támogatást (aki megugrotta a formai követelményeket, az kapott támogatást), 3) ahol bizonyos projektek kikerültek a támogatotti körből, a már megkötött támogatási szerződések miatt a projektek továbbra is megvalósulnak, csak már tisztán a magyar költségvetés terhére (potenciálisan gyengébb projekteket nem lehetett ezzel a módszerrel kiszűrni). A végleges értékelés még hátravan, a következő hónapok meghatározóak lesznek abban, hogy például a vízgazdálkodást érintő projekteknél sikerült-e az új feltételekkel tartalmilag javítani többszáz projekt minőségén (ami a fő cél volt).

Meghatározó körülménynek tűnik, hogy a jelenlegi ciklusban a programok tervezése 2021-ben kezdődött, azok 2022-ben lettek jóváhagyva, a monitoring bizottságokon keresztül az aktívabb társadalmi részvétel viszont csak 2023-tól kezdve valósulhatott meg, amikor a legfontosabb részletek már el voltak döntve. A kiválasztási kritériumok finomhangolásával javítható a projektek tartalma, de a nagy fejlesztéspolitikai kérdések, hogy ki, milyen tevékenységre mennyi pénzt kaphat, már korábban eldőltek. Hasonlóan probléma, hogy a kormányzat elsődleges célja nem a jó projektek megvalósítása, hanem a pénzek lehívása. Minden tartalmi szempont másodrangú ahhoz képest, hogy minél több projekt valósuljon meg a megadott idő alatt és lehetőleg az EU-s források 100%-át lehessen megszerezni. (Itt különösen érdekesek a kormányzati prioritások ellentmondásai, hiszen az állami adminisztráció még gőzerővel a 100%-os forráslehíváson dolgozik, miközben az ország politikai vezetése mintha már elengedte volna a fejlesztési források jelentős részét.)

A másik nagy feladat magának a nyertes projektek kiválasztási folyamatának a megismerése és értékelése volt. Nagy újdonság, hogy létrejött a Területi Kiválasztási Rendszer (TKR) albizottság, ami kimondottan arra jött létre, hogy az előző időszakban feltárt hiányosságokra, visszásságokra, mint például a megyei közgyűlések által használt kvázi vétójog indokoltsága, legyen a monitoring bizottságnak nagyobb rálátása. Az évente négy albizottsági ülésen arról volt szól elsősorban, hogyan zajlik a döntéselőkészítés onnantól kezdve, hogy a megyék területi programot alkotnak, odáig, hogy a beadott pályázatok elbírásála hogyan zajlik. Az albizottságon visszatérően vita folyt arról, hogy valójában egy területi alapon működő fejlesztési programnak feladata-e a pályázatok valódi versenyeztetése vagy valójában akkor hatékony a fejlesztéspolitika, ha kiszámítható a forrásallokáció és minél kevesebb a “vesztes” pályázat. Előbbi szempontot a civilek, utóbbit inkább a megyei szereplők szokták képviselni az üléseken. A nyertes projektek kiválasztása az úgynevezett döntéselőkészítő bizottságokon (DEB) történik, ahol az irányító hatóság, a megyei közgyűlés delegáltja (elnöke) és a gazdaságfejlesztési zónabiztos szavaznak arról, hogy melyik projekteket támogatják és melyiket nem. A K-Monitor itt a legaktívabb civil szereplő, közel 15 DEB ülésen vettünk részt megfigyelőként, annak érdekében, hogy kinyissuk az EU-s pályázati rendszer egyik fekete dobozát. 

• Itt egyelőre a meghatározó tapasztalat inkább az, hogy nincs valódi verseny, hiába van névleg pályázati rendszer. Egyelőre nem az tűnik a problémának, hogy politikai alapon megvétóznának egyes projekteket, hanem az, hogy minden pályázat, ami teljesíti a kötelező minimumot (ki tudja tölteni megfelelően az űrlapokat és fel tudja tölteni a végtelen mennyiségű bekért dokumentumot), az kap pénzt, függetlenül attól, hogy mennyire értelmes a pályázata. A kritériumrendszer csak limitáltan alkalmas annak a megítélésére, hogy mennyire szükséges és megalapozott egy igényelt támogatás, arra pedig kifejezetten alkalmatlan, hogy egy projekten belül felesleges és/vagy drága elemek szűrjön ki, tehát nem tud tartalmilag finomhangolni, fejleszteni projekteket. Erre lehetséges megoldás a kerékpáros fejlesztést tartalmazó felhívások, illetve a fővárosi Egészséges Utcák felhívás esetében a tervzsűri műfaja, ahol már a beadott pályázatok is komoly szakmai konzultációk eredményeként alakulnak ki. A kritériumrendszer haszna könnyen lehet, hogy jobban meg fog jelenni, amikor a fogyatkozó forrásokra továbbra is lesz pályázói igény és valóban tétje lesz, hogy melyik a legjobb 1-2 pályázat a beadottak közül. 
• Ha valahol van kockázat politikai preferenciák megjelenésére ezen a platformon az az, hogy a megye a számára kedvesebb település adott esetben olyan projektjét is, ami lecsúszna a támogatásról (a kivételes eset, ha nem jut elég forrás), akkor is támogatásra érdemesnek javasolja és tartaléklistára teszi, hogy majd később máshonnan oda áthelyezve arra is juthasson pénz – akkor már nem új felhívás keretében, hiszen akkor a projekt újra versenyhelyzetbe kerülne. Ilyen típusú visszaélésre konkrét példát még tapasztaltunk, de nem is elképzelhetetlen, hogy ilyesmi történjen a jelenlegi eljárásrendben (lásd programmódosítás makro szintjéről nem látható ez a részletességi szint, hogy a megye miért kér egyik sorról áthelyezést a másik sorra). 
• A kiválasztási rendszer valójában annyira merev és rugalmatlan, hogy még ha lenne is a területi szereplőnek olyan releváns, szubjektív szempontja, amit nem a politikai hovatartozás motivál (például tudja, hogy egyáltalán nem a legsürgősebb intézmény felújítására pályáztak az adott városból/faluból), ezt ezen a szinten nem tudja jelezni vagy érvényre juttatni, mert a kisorsolt, ismeretlen állami értékelők pontozása fix, a pontszámban már minden ilyen szempontnak meg kéne jelennie, a megyének nincs lehetősége ilyen preferenciák kifejezésére. Ez részben védelmet jelent az ellen, hogy a megyék politikai alapon nyúlhassanak bele a pályázatok sorrendjébe, másrészt viszont puszta formalitássá teszi sokszor magát a döntést.  A klientelizmus potenciális kockázatát egyelőre máshol érzékeljük: a megyék részéről sokkal inkább a kezdeti forrásallokáció az a lépés, ahol a preferenciáikat érvényre juttathatják az egyes járásoknak biztosított forráskerettel, az intézményrendszer számára pedig az idővel történő játék tűnik lehetőségnek arra, hogy adminisztratívan nehezítsék vagy könnyítsék egyes szereplők helyzetét (nagyon nehéz átlátni, hogy egy projekt miért ragad adott esetben hónapokra is a döntési csatornában, hogyan hosszabbítanak vagy rövidítenek le pályázati határidőket, stb). 

A következő hónapok DEB ülései még nagyon fontosak lesznek, hogy jobban láthatóvá váljon, hogy a kritériumok felülvizsgálata hozott-e kézzelfogható eredményeket. A TKR albizottságnak pedig még 2025-ben el kell jutnia oda, hogy képes legyen konstruktív kritikával élni a jelenlegi kiválasztási rendszerrel kapcsolatban, hiszen idénre van ütemezve a területi végrehajtás értékelése, amihez ideális esetben az albizottság vitái és javaslatai fontos munícióval kéne, hogy szolgáljanak. A következő hónapok kérdése, hogy kapunk-e választ arra, hogy az intézményrendszer képes-e szembenézni a sajtóban újra és újra felbukkanó csalás- és korrupciógyanús esetekkel, és hajlandó és képes-e az önkorrekcióra. 

A K-Monitor további célja tehát, hogy nagyobb rálátást kapjunk a szabálytalanságok (és ezekkel kapcsolatos bejelentések) kezelésére, illetve arra, hogy milyen beszámolási kötelezettségei vannak a kedvezméynezetteknek és ezeket hogyan ellenőrzi az intézményrendszer.