Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében a kormány a héten három törvényjavaslatot nyújtott be. November közepére létrejöhet az uniós pénzek felett őrködő Integritás Hatóság és a civileket is magában foglaló Korrupcióellenes Munkacsoport. Míg a Hatóság feladata, hogy az uniós pénzek védelmébe érdekében az állami szervek körmére nézzen, és akár bírósághoz forduljon, az évi kétszer ülésező, döntési hatáskörök nélküli Munkacsoport legfeljebb a nyilvánosság erejével léphet fel. A K-Monitor gyorselemzése.

A héten, szeptember 19-én és 23-án a kormány elkezdte benyújtani azokat a törvényjavaslatokat, amelyeket a Brüsszelnek ígért: közérdekű vagyonkezelő alapítványok kuratóriumának reformja, új antikorrupciós hatóság létrehozása és a civilek bevonása. A következőkben a megismert intézkedéscsomag legfontosabb témáit járjuk körül.

Ezek a törvényjavaslatok most is társadalmi egyeztetés nélkül kerültek benyújtásra. Az eljárás így szembe megy a jogalkotásra vonatkozó hatályos szabályokkal, valamint az Európai Bizottságnak tett ígéretekkel.

A beterjesztett intézkedéscsomaggal kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy tényleges jogi fellépést biztosító új eszközei csak uniós források felhasználása esetén alkalmazhatók, a hazai forrásokkal való visszaélések az eddigi rendszer keretein belül folyhatnak tovább.

Az Integritás Hatóság nem korrupcióellenes ügyészség

A Hatóság olyan autonóm államigazgatási szerv lesz, mint például a Gazdasági Versenyhivatal. A kormánytól függetlenül kell működnie, amit elvileg saját költségvetése is biztosít. Nincs nyomozati hatásköre, és nem emelhet vádat visszaélések esetén. 

A Hatóság feladatköre komplex: megtalálhatók puha, segítő-támogató jellegű eszközök, de klasszikus hatósági jogkörök is. Utóbbi esetben a Hatóság akkor léphet fel, ha más állami szervek tétlenek maradnak.

A K-Monitor szerint üdvözlendő, hogy a hatóság felléphet közigazgatási bíróság előtt, ha az állami szervek nem lépnek időben az uniós pénze védelme érdekében. Szintén pozitív fejlemény, hogy visszaélés gyanúja esetén a Hatóság elrendelheti az európai uniós forrás bevonásával megvalósuló közbeszerzési eljárás legfeljebb két hónapra történő felfüggesztését.

Ugyan a kormány továbbra is elzárkózik az Európai Ügyészséghez csatlakozástól, úgy tűnik, hogy tett egy apró lépést az uniós hatáskörök erősítése felé. A törvényjavaslat szerint ugyanis a Hatóság köteles bejelenteni - többek között - az Európai Csalás Elleni Hivatalnak (OLAF), illetve az Európai Ügyészségnek, ha csalás, összeférhetetlenség, korrupció vagy bármely más jogsértés vagy szabálytalanság gyanúját észleli.

A Hatóság hatásköre kapcsán tisztázásra várnak még a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos feladatok. A Hatóság feladatkörébe tartozik majd a nyilvános vagyonnyilatkozatok ellenőrzése és “a vagyonnyilatkozatokkal összefüggő, törvényben meghatározott feladatok ellátása,” de a megismert javaslat nem tartalmaz konkrétumokat arra nézve, hogy ez pontosan mit jelent. A kormánytöbbség idén nyáron egyszer már átalakította az országgyűlési képviselőkre és politikai vezetőkre vonatkozó vagyonynyilatkozattételt. Akkor a rendszer totális kiüresítése volt a cél, cinikusan épp az Európai Parlament gyakorlatára mutogatva. Ha a nyilatkozatok ellenőrzése egy politikusokból álló parlamenti bizottságtól valóban egy független szereplőhöz kerülne, az a rendszer szigorítását jelentené. Ennek eshetősége jól mutatja: a gazdasági nehézségek közepette a kormány néhány hónap leforgása alatt, nyárról őszre jóval nyitottabbá vált az Uniós követelésekre.

Korrupcióellenes Munkacsoport - civilek kihangosítva

A 21 tagból álló Munkacsoport a Hatóság mellett működik majd. A csoport egyik felét állami szervek delegáltjai, másik felét pedig civilek adják. A Munkacsoport 21. tagja a Hatóság elnöke. A csoportnak döntési hatáskörei nincsenek, fő fegyvere a nyilvánosság. Évi kétszer ülésezik, ahol javaslatokat tehet, elemzéseket készíthet, illetve évi egyszer nyilvános jelentést ad ki. A jelentést a kormány köteles lesz honlapján közzétenni, és megindokolni, ha nem fogadja el a csoport által javasolt intézkedéseket.

A munkacsoportba a civilek pályázat útján kerülhetnek be. A civil jelentkezők közül a tagjelöltek listáját a Hatóság elnöke állítja össze, a korábban említett Alkalmassági Bizottság pedig kötelező erejű véleményt ad arról, hogy kik lennének megfelelőek a tagságra. Végül a ​​Hatóság Igazgatóságának van joga a tagjelöltek listájáról kiválasztani, hogy kik fogják a civil szférát képviselni a munkacsoportban. Kérdés, hogy az antikorrupció, átláthatóság területén releváns munkát végző civilek mellett a kormány érdekeit képviselő GONGO-k képviselői is be fognak-e kerülni a csoportba. A javaslat szerint tag olyan személy lehet, aki bizonyíthatóan független a Kormánytól, a hatóságoktól, a politikai pártoktól és az üzleti érdekektől.

Megszűnik az adatigénylések halogatása

A kormány a Bizottság kérésére felszámolja a közérdekű adatigénylésekre vonatkozó, lassan két éve hatályos speciális szabályokat. Az elmúlt két évben az közhatalmi szervek akár 90 napig is húzhatták, hogy válaszoljanak a polgárok kérdéseire. 

A jövőben pedig a közhatalmi szervek nem kérhetnek pénzt azért az adatigénylőtől azért, mert az adatigénylés teljesítése aránytalanul megterheli a munkaszervezetet. Magyarul, az adatok kiválogatásával, összegyűjtésével járó munkaidő költségét nem terhelhetik az adatigénylőre, hiszen az adatigénylő nem tehet arról, hogy az adatkezelő milyen - esetleg hanyag - módon kezeli az adatokat

► A K-Monitor gyorselemzése

Sajátos helyzet, hogy az alkotmányozó többséggel rendelkező kormánypártot külső kényszer szorítja korrupcióellenes intézmények létrehozására, köztük olyanokéra, amelyekhez hasonlót korábban éppen maga épített le. Egyelőre megjósolhatatlan, hogy sikerül-e a kapkodva lebonyolított pályázatokkal szakmailag autonóm, politikailag független és feddhetetlen emberekkel feltölteni az új intézményeket, köztük olyanokkal, akik az Unióval szemben a magyar nyilvánosság felé is meg tudják jeleníteni a korrupcióellenes küzdelmet.

Hasonló külföldi intézményeknél kardinális kérdés a finanszírozás: a kormányzat a költségvetésén keresztül könnyen ellehetetlenítheti a számára kellemetlen intézmény munkáját. Hasonló történt itthon a Költségvetési Tanács esetén, amely saját szakértői stáb híján ma nem tud önálló elemzéseket folytatni. Az Integritás Hatóság költségvetéséről pedig egyelőre nem szól a törvény.

A K-Monitor szerint a felálló újabb intézmény nem csodafegyver a korrupció ellen.

Ha az ezzel megbízott intézmények ma jogállami módon, elfogulatlanul működnének, a meglévő magyar közjogi intézményrendszer is alkalmas lenne az EU-s források védelmére és a korrupcióval szembeni fellépésre. A most benyújtott javaslatcsomag lényegében annak a beismerését jelenti, hogy ezek a meglévő intézmények (ügyészség, GVH, Közbeszerzési Hatóság) nem működnek megfelelően. Ha ez a helyzet nem változik, egy elszigetelten működő Integritás Hatóság legfeljebb bozótharcot folytathat a korrupció ellen, de az Unió további nyomásgyakorlása nélkül nem fog tudni kikényszeríteni átfogó változtatásokat.

 A korrupcióellenes világnap, valamint az állami szervek korrupció elleni küzdelemben való együttműködés aláírt közös nyilatkozatának 7. évfordulója alkalmából tartott rendezvény (2018). Fotó: Balogh Zoltán/MTI/MTVA

Üdvözlendő, hogy az információszabadság területén felszámolják a veszélyhelyzeti szabályokat, valamint megszüntetik az adatigénylés munkateherrel kapcsolatos költségeinek az adatigénylőre terhelését.

Ezt a lépést már sokkal hamarabb meg kellett volna tennie: a munkaerő-ráfordítás adatigénylőnek való “kiszámlázása” a 2020-ban hatályba lépett Tromso-i egyezménybe ütközött, így most a kormány nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettségének tesz eleget. A veszélyhelyzeti szabályok a közérdekű adatok területén mindig is problémásak voltak, hiszen éppen a koronavírus járvány alatt lett volna különösen fontos, hogy az emberek gyorsan jussanak hiteles információkhoz az állami szervektől. 

A járvány miatti, majd a háborús veszélyhelyzetre hivatkozással meghosszabbított válaszadási határidőket az adatkezelők tágan értelmezték, általános gyakorlattá vált, hogy a 15 napos válaszadási határidő megtartása helyett 90 nap után kapunk először érdemi választ. A meghosszabbítás ellen a kormány a bírósághoz fordulás jogát nem biztosította, így számos adatigénylésünk ügyében előfordult, hogy 3 hónap várakozás után azzal szembesültünk, hogy vagy soha többet nem kaptunk választ, vagy az adatkezelő megtagadta az adatok kiadását. Az elmúlt két év tehát információszabadság területén komoly visszaéléseket hozott, a veszélyhelyzeti szabályok kivezetése ezért üdvözlendő. Azt azonban nem látjuk, hogy a javaslatok miként változtatnának azon a gyakorlaton, hogy egyes adatgazdák szándékosan, különféle kifogásokkal (például döntéselőkészítő anyagokra való visszaélésszerű hivatkozással) nem tesz eleget adatigényléseknek és végső soron csak a hosszas bírósági utat követően válnak nyilvánossá a közérdekű adatok. A valódi megoldás az iratkezelés digitalizálása és minél szélesebb körben azok proaktív, automatikus közzététele lenne (pl. állami szerződések esetén), hiszen ebben az esetben sem adatigénylésre, sem a hivatalnokok extra munkájára nem lenne szükség.

Amiben hiányérzetünk van

Továbbra is hiányzik a nem kormányzati (pl. anti-korrupciós, átláthatóságért küzdő vagy éppen zöld) szervezetek közérdekű igényérvényesítői státuszának rendezése. Ezek a szervezetek legfeljebb csak panaszt nyújthatnak be a Hatóságnak vagy kiválasztás útján bekerülhetnek a konzultatív Munkacsoportba. Panasz esetén, ha a Hatóság nem kíván lépni, a civilek nem tudnak mit tenni, nem jogosultak bíróságra menni. A Munkacsoport pedig nem egyéni ügyek kezelésére lesz létrehozva, hanem rendszerszintű kérdések megvitatására, legerősebb fegyvere pedig a nyilvánosság. A nyáron benyújtott büntetőeljárási reform-javaslat továbbra is változatlan: civilek legfeljebb magánszemélyként léphetnek fel, ha az ügyészség passzív marad. Az eljárás pedig költséges, és számos akadályt rejt a magánszemélyként fellépők számára. 

Ugyancsak hiányosság, hogy a kormány továbbra sem ültette át a magyar jogba a közérdekű bejelentőket védő EU-s irányelvet, holott a Hatóság munkájában is számít a bejelentők közreműködésére.

Az uniós pénzek védelme érdekében született intézkedéscsomag látványosan eszköztelen ott, ahol a kiépült, rendszerszintű korrupciós struktúrákkal kellene valamit kezdenie. A héten benyújtott egyik törvénymódosítás álláspontunk szerint nem oldja meg a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok (KEKVA-k) kuratóriumában helyet foglaló politikusok összeférhetetlenségét. A törvényjavaslat szerint kormánytagok, országgyűlési képviselők változatlanul, örök életükre kuratóriumi tagok maradhatnak, ezzel pedig milliárdos nagyságrendű korábbi állami vagyon felett rendelkezhetnek, miközben közfunkciójukból adódóan döntenek ezen alapítványok támogatásáról, lehetőségeiről.

Mi ez az egész? Hogyan jutottunk odáig, hogy a kormány korrupcióellenes vállalásokat tesz?

2022. április 27-én az Európai Bizottság az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló rendelettel megteremtett jogállamisági (feltételességi) mechanizmus első lépéseként írásbeli értesítést küldött a magyar kormánynak, mivel a Bizottság szerint a jogállamiság elveinek megsértése kellően közvetlenül érinti az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, az EU pénzügyi érdekeinek védelmét. 

A közzétett döntés szerint a Európai Bizottság értesítésében kifogásolta, hogy a magyar hatóságok rendszerszinten képtelenek vagy éppen nem hajlandóak megelőzni, illetve kezelni a közbeszerzés területén a korrupciós kockázatokat. Ez pedig sérti a jogállamiság elveit, különösen a jogbiztonság és a végrehajtó hatalom önkényének tilalmát, és aggályokat vet fel a hatalmi ágak szétválasztásával kapcsolatban.

Hiába a történelmi jelentőségű, előzmény nélküli az eljárás, a nyilvánosság eddig alig tudhatott meg bármit az EU és a kormány közötti vitáról valamit. A tárgyalások ugyanis a nyilvánosság számára teljesen átláthatatlanul folytak, azok pontos tartalmáról sem a kormány, sem a Bizottság nem számolt be . A K-Monitor adatigénylését a Bizottság arra hivatkozva utasította el, hogy az EU és Magyarország pénzügyi érdekeit veszélyeztetné az információk nyilvánossága. Az Igazságügyi Minisztérium szintén elutasította a K-Monitor adatigénylését, állítva, hogy az adatok döntés előkészítését szolgálják. Különös módon, pár napra felkerült az Unió honlapjára Johannes Hahn uniós költségvetésért felelő biztos Bizottságnak tett javaslata. Az eljárással kapcsolatos információkat tartalmazó dokumentumot azonban később eltávolították.

A magyar kormány eleinte politikai támadásnak és az áprilisi népszavazással kapcsolatos értékvitának állította be az uniós eljárást, nyárra azonban a delegitimáló megszólalások abbamaradtak.

Júliusban a kormány határozatot hozott egy korrupcióellenes munkacsoport felállításáról, melynek tevékenységében állami szervek vettek volna részt, a civilek mindössze hallgatóságként csatlakozhattak volna az üléshez. Bár a fórumot szeptemberben össze kellett volna hívni, a munkacsoport tényleges felállítására végül nem került sor - a határozatot visszavonták.Szintén júliusban a kormány két törvényjavaslatot nyújtott be az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében. A törvényjavaslatok célja a jogszabályok társadalmi egyeztetésének és polgárok korrupció elleni fellépésben való részvételének erősítése lett volna. Ahogy általában lenni szokott, a két jogszabály-tervezetet nem előzte meg társadalmi egyeztetés. Arról, hogy miért tekinthetőek látszat-megoldásnak a törvényjavaslatok, a Helsinki Bizottsággal és a TI Magyarországgal elemzést tettünk közzé. A két jogszabály továbbra is parlamenti tárgyalára vár.

Gyanítható, hogy ezek a lépések nem bizonyultak kellően meggyőzőnek a tárgyalások során, így szeptember 5-én a kormány két újabb határozatot hozott a korrupcióellenes keretrendszerrel kapcsolatban, megelőlegezve a héten benyújtott javaslatokat. A kormány egyrészről vállalta egy független antikorrupciós hatóság létrehozását, amely arra hivatott, hogy intézkedjen, ha az illetékes hatóságok elmulasztják az uniós források védelmét. A határozat szerint a hatóság mellett a - júliusi terveken módosítva - létrejönne egy új korrupcióellenes munkacsoport, amelyben a civilek már nem csak hallgatóságként, hanem tagként vehettek volna részt. A másik szeptemberi határozatában a kormány vállalta, hogy a közbeszerzési eljárások hatékonyságának és költséghatékonyságának értékelésére teljesítménymérési keretrendszert dolgoz ki.

Szeptember 18-án a Bizottság döntött: a jogállamisági eljárást lefolytatta és javasolta az Európai Tanácsnak EU-s forrásokat érintő korrekciós intézkedések megtételét. A magyar kormánynak november 19-ig adott haladékot vállalásainak teljesítésére.