Bár 2020 decembere óta hatályos az információszabadságot védő egyezmény, a kormány jogharmonizációs feladatait nem végezte el, mindössze csak annyit tett, hogy titokban beültette a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnökét az egyezmény végrehajtását ellenőrző nemzetközi szakértői csoportba.

Az Európa Tanács égisze alatt 2009-ben fogadták el a tromsoi egyezményt, azaz a közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz való hozzáférésről szóló nemzetközi egyezményt. Ez az első olyan nemzetközi egyezmény, ami kifejezetten elismeri a polgárok közhatalmi szervek birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés jogát.

Magyarország 2009-ben, még a Bajnai-kormány idején az elsők között írta alá és ratifikálta az egyezményt.

A 2009-es elfogadás ellenére az egyezmény csak 2020-ben lépett hatályba, mivel az Európa Tanács államai abban állapodtak meg, hogy a szabályok csak tíz állam ratifikációja után léphetnek életbe. Ukrajna 2020 nyári ratifikációjának köszönhetően így az egyezmény 2020. december 1-jétől hatályos.

Azért, hogy az Európa Tanács figyelemmel tudja kísérni az egyezmény végrehajtását, létrehozott egy nemzetközi szakértői csoportot. A csoport tagjai a nemzeti kormányoktól utasítást nem fogadhatnak el, működésüknek függetlennek és pártatlannak kell lennie.

A szakértői csoport feladatai közé tartozik többek között az egyezmény átültetésének nyomonkövetése és az egyezmény módosításra vonatkozó javaslatok kidolgozása. Hogy a gyakorlatban hogy néz a csoport működése, egyelőre nem látható, mivel a csoport tagjait az államok csak idén márciusában választották ki.

A magyar befutó….

Ahogy már utaltunk rá, a szakértői csoport tagjait idén márciusban választották meg az Európa Tanács egyezményben részes államai. Annak ellenére, hogy a szabályzat szerint a nemzeti kiválasztási folyamatnak nyilvánosnak kell lennie, a magyar kormányzati szervek oldalain nyomát sem lehetett találni felhívásnak, de még az egyezmény hatályba-lépése is visszhang nélkül maradt. 

Az Európa Tanács naptára szerint az egyes államok a szakértői csoportba való jelöltek listáját 2021. július 15-ig kellett benyújtaniuk a Tanácsnak.

2021 júliusában ezért közérdekű adatigényléssel fordultunk az egyezmény végrehajtásáért felelős Igazságügyi Minisztériumhoz. Az adatigénylésben kértük, hogy tájékoztassanak minket a kiválasztás menetéről, így különösen a kiválasztási eljárás megindításának idejéről, szakaszairól, a pályázatok benyújtásának és elbírálásának határidejéről és módjáról.

A minisztérium augusztusi válasza nem tette világosabbá a helyzetet. Először is a minisztérium - bármilyen indoklás nélkül - közölte, hogy nem tekinti közérdekű adatigénylésnek, amit az egyezménnyel kapcsolatban kérdeztünk. Kétoldalas tájékoztatásuk pedig jórészt arra terjedt ki, hogy bemásolták az egyezmény és a szabályzat szövegét. A másolás azonban korlátozott volt, ugyanis a szabályzatból kihagyták azokat a részeket, amik a nyilvánosságra és a civilek bevonására vonatkoznak. Levelüket végül az alábbiakkal zárták:

A választ nem fogadtuk el és kértük, hogy jelöljék meg, hogy milyen nyilvános felületen tették közzé a szakértői csoportba való jelentkezés vagy jelölés lehetőségét. Megkérdeztük azt is, hogy milyen állami intézmények és nem-kormányzati szervezetek vettek részt a jelöltek kiválasztásában. Végül pedig érdeklődtünk a kormány által kiválasztott személyek és életrajzaik iránt.

Az IM szeptemberi válasza sem volt tartalmasabb, mint az augusztusi. A minisztérium - immár adatigénylőként kezelve - tájékoztatott minket, hogy az Európa Tanács kiválasztási szabályzata jogilag nem kötelező, egyben ismét biztosított minket a legnagyobb szaktudással rendelkező személyek kerültek kiválasztásra. A kormány által jelöltek nevének kiadását tehát a minisztérium indoklás nélkül megtagadta.

Információszabadsággal foglalkozó civil szervezetként végül nem közérdekű adatigénylésünk eredményeként értesültünk az információszabadságról szóló egyezmény végrehajtását ellenőrző személyről, hanem az Európa Tanács honlapjáról. Az ugyan továbbra sem világos, hogy kiket jelölt a kormány szakértőnek, de egy a Tanács által közzétett jegyzőkönyv szerint biztos, hogy március 31-én kilenc másik tag mellett Péterfalvi Attilát, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) választották meg az államok, hogy részt vegyen a - többek között - magyar kormányt monitorozó szakértői csoport munkájában.

Bár pusztán az a tény, hogy a tag közszférában dolgozik, nem kérdőjelezi meg az adott személy függetlenségét és pártatlanságát, a szabályzat szerint nem lehet tag, aki az információszabadság területén a kormányzatban vagy bármely más szervezetben vagy szervezetnél olyan döntéshozó pozíciót tölt be “politikák meghatározásával és/vagy végrehajtásával kapcsolatban,” amely összeférhetetlenséget okozhat az szakértői csoport tagságával járó felelősséggel.

Péterfalvi Attila a NAIH elnökeként szervezeti jogi értelemben a kormánytól független, így megfelel a szabályzat által támasztott első feltételnek. A Hatóság által ellátott tevékenységek miatt azonban a magyar információszabadságot monitorozó szakértői tevékenységének összeférhetősége megkérdőjelezhető. A NAIH elnökeként ugyanis Péterfalvinak kizárólagos hatásköre van titokfelügyeleti eljárásokat lefolytatni abban az esetben, ha a kormány indok nélkül minősít információkat “államtitokká.”

Megkésett jelentés

A jegyzőkönyvből azonban nem csak a Magyarország által delegált szakértő személye vált világossá. Az egyezmény szerint a hatálybalépést követő egy éven belül minden államnak átfogó jelentést kell beadnia, amiben be kell mutatnia, hogy hogyan hozta összhangba jogrendszerét az egyezménnyel. Mivel az egyezmény 2020. december 1-jén lépett hatályba, az Magyarország számára az egy éves határidő tavaly év végén járt le.

A most közzétett márciusi tanácsi jegyzőkönyvből az is kiderül, hogy a magyar kormány ezen kötelezettségének nem tett eleget. A jelentéstétel elmaradását “a lehető leghamarabb, de legkésőbb 2022. április 30-ig” orvosolnia kellett.

Nem csoda, hogy a magyar jelentésről nem lehet hallani. Bár az egyezmény szerint a jogharmonizációs intézkedéseket legkésőbb hatálybalépésig, azaz 2020 decemberéig meg kellett volna tenni, a hatályba lépést követő majd másfél év alatt az egyezmény végrehajtásáért felelős Igazságügyi Minisztérium egyetlen törvényjavaslatot sem dolgozott ki az egyezménynek való megfelelés érdekében.

Miben hoz újdonságot az egyezmény?

Az információszabadság magyar szabályai nagyrészt összhangban vannak az egyezmény tartalmával, így nem tekinthető merész vállalásnak, hogy 2009-ben csatlakoztunk hozzá. Az egyezmény igazából egy ponton hoz lényeges változást a magyarországi információszabadság szabályaiba. A jelenlegi szabályok szerint ha az adott szerv nem rendelkezik az igényelt adattal, az adatigénylést el kell utasítania. Ilyen esetekban az adatigénylő a NAIH-hoz vagy bírósághoz fordulhat, és az időigényes - a bíróság esetében költséges - eljárás során kiderülhet, hogy melyik másik szerv az adatok birtokosa.

Az egyezmény szerint ilyen esetekben, az adatigénylést megkapó szervnek az elutasítás mellett két másik lehetősége van. Ha tudja, hogy mely szerv az adatkezelő, az egyik lehetőség szerint az adatigénylést meg kell küldenie a hatáskörrel rendelkező közhatalmi szervhez. A másik lehetőség, hogy tájékoztatja az igénylőt, hogy mely hatáskörrel rendelkező közhatalmi szervhez fordulhat adatigénylésével. 

Az egyezmény által hozott új szabályok tehát olyan változások, amelyek az adatigénylők helyzetét azáltal erősítik, hogy a közhatalmi szerveket egyfajta segítő párbeszédre kényszerítik a polgárokkal.

A szakértő ajánlása

A kormányzati titkolózás mellett a NAIH sem igyekszik az egyezményről kommunikálni. A NAIH tevékenységében alig találtunk jelet arra nézve, hogy az egyezmény egyébként már hatályos. 2022 februárjában Péterfalvi Attila egy nyilvános ajánlást adott ki a közhatalmi szerveknek. Az ajánlás ugyan nem tér ki a kormány mulasztására, de már említésre kerül benne az egyezmény mint mérvadó szabály.

Az ajánlás lényegében az információszabadság törvény már meglévő rendelkezéseibe olvassa bele az egyezmény által előírt tájékoztatási kötelezettséget, azaz azt, hogy a közhatalmi szerveknek el kell árulniuk az adatigénylőnek, hogy melyik másik szerv az adatgazda. Az adatigénylőt segítő másik lehetőségről, az adatigény proaktív továbbításáról azonban szó sincs az ajánlásban.

Bár a törvény szerint a NAIH elnöke javaslatot tehet jogszabályok módosítására, eddig semmi nyoma annak, hogy a szakértői csoportba a magyar kormány által jelölt Péterfalvi Attila kérte volna a kormányt a másfél éve tartó mulasztás orvoslására, egyben a nemzetközi egyezménysértés megszüntetésére.

Minden a kormánytól függ?

Mivel az egyezmény 2020 óta hatályos, az adatigénylőket segítő, nyilvánosságpárti rendelkezéseknek mostanra kikényszeríthetőnek kell lenniük. Mivel azonban a szabályok határidőben nem kerültek átültetésre az információszabadság törvénybe, a bíróságok különbözőképpen értelmezhetik az alkalmazhatóság kérdését.

A Kúria egy 2016-es ítéletében is az átültetés szükségességét hangsúlyozta: “az Egyezményhez való csatlakozással a részes államok a jogalkotásra vonatkozóan vállalnak kötelezettséget, az Egyezmény rendelkezései a részes államok nemzeti joga alapján elbírálandó egyedi ügyben a jogvita eldöntésének alapjául közvetlenül nem szolgálhatnak” (Pfv.IV.21.438/2016/6.). 

A K-Monitornak jelenleg is folyamatban van egy pere egy minisztérium ellen, amely az adatigénylésünket sem nem válaszolta meg, sem nem továbbította az illetékes szervnek. Ebben az ügyben a bíróságnak - többek között - az Egyezmény alkalmazhatóságáról is döntenie kell. Az alperes minisztérium szerint az Egyezmény alkalmazandó, de mivel az Országgyűlés nem rendelt szankciókat hozzá, nincs következménye azok megsértésének. 

Mindaddig tehát amíg a kormány - vagy akár egy országgyűlési képviselő - nem nyújt be törvényjavaslatot az információszabadság törvény harmonizációjára, és azt az Országgyűlés nem fogadja el, csak annyi állítható biztosan, hogy Péterfalvi Attila nem csak a NAIH elnöke, de az egyezmény végrehajtását monitorozó nemzetközi csoport tagja is.