Az uniós feltételességi eljárás miatt sokat variáltak az elmúlt másfél évben a vagyonnyilatkozati rendszeren, de idén sem kapunk valós képet a képviselők vagyonáról, és továbbra sem ellenőrzi senki a vagyonosodásukat.

fotó: parlament.hu

Évtizedes problémák

A vagyonnyilatkozat a demokratikus országok korrupcióellenes eszköztárának fontos eleme. Célja, hogy követhető és ellenőrizhető legyen a képviselők és döntéshozók vagyonosodása a hivatali idejük alatt (és jó esetben egy darabig utána), és ezáltal szankcionálható legyen, ha hatalmukat saját és közvetlen környezetük gyarapodására használják fel. Egy jól működő vagyonnyilatkozati rendszernek további funkciói is vannak: segíti a korrupció megelőzését, mert a nyilvánosságnak és a szankciók kockázatának visszatartó ereje van, illetve erősítheti a társadalom bizalmát a politikai, állami vezetők irányába, amennyiben hitelt érdemlően meggyőződhetnek az állampolgárok arról, hogy képviselőik tisztességesen, törvényesen, példamutatóan végzik a munkájukat.  

Ez Magyarországon nincs így, és ez nem újdonság. Évente cikkezik róla a sajtó, méltatlankodnak civil szervezetek, az Európai Bizottság és a GRECO is felhívta rá a figyelmet, sőt még a politikusok is elismerik. A problémákat négy kategóriába szokták sorolni:

1. Nem megfelelő a vagyonnyilatkozatok tartalma, számtalan információ hiányzik, ami szükséges volna ahhoz, hogy valós képet adjon egy képviselő / döntéshozó és környezete vagyoni helyzetéről.
2. Hiába nyilvánosak, mégsem átláthatóak a nyilatkozatok, mivel gyakran kézzel írtak, korábbi verziókkal nehezen összevethetőek, kimutatások elkészítésére alkalmatlanok, ráadásul nem hozzáférhető a családtagok nyilatkozata sem.
3. A sajtón kívül valójában senki nem ellenőrzi a nyilatkozatok tartalmát, bár hivatalosan az Országgyűlés Mentelmi Bizottsága foglalkozik ezzel, és a képviselők vagyonosodásának sem megy senki utána.
4. Nem léteznek valódi szankciók arra az esetre, ha például a sajtó munkájának köszönhetően kiderül, hogy valaki hibásan töltötte ki a vagyonnyilatkozatát.

Az is problémát jelent, hogy valójában három különböző vagyonnyilatkozati rendszer létezik Magyarországon: A képviselőkre és a különböző állami vezetőkre és közvetlen családtagjaikra vonatkozó (Ogytv), az önkormányzati képviselőkre vonatkozó (Mötv) és az államigazgatásban dolgozókra vonatkozó (Vnytv) rendszer. Ezeknek a nyilatkozatoknak a tartalma némileg eltérő, és más ellenőrzési, nyilvántartási és átláthatósági szabályoknak kell megfelelniük. Ez a töredezettség lehetetlenné teszi, hogy a vagyonnyilatkozatokat egységesen kezeljék, azok tartalmát rendszerszinten, akár automatizálva ellenőrizzék.

Mi történt az elmúlt másfél évben

Az évtizedes semmittevést követően 2022-ben több körben módosították az országgyűlési képviselőkre vonatkozó vagyonnyilatkozat-tételi szabályokat, hogy aztán még rosszabbak legyenek: 2022 nyár elején előbb az európai parlamenti képviselők nyilatkozati nyomtatványát másolta le fricskaként a magyar kormány, ezzel lényegében megszüntette a vagyonnyilatkozatokat, ugyanis a nyilatkozatból teljesen eltűntek a vagyonelemek, pontos jövedelmi adatok helyett jövedelmi sávok megadása vált kötelezővé, eltűntek a rokonok is, sőt évi rendszeresség helyett a mandátum kezdeténél és végénél, illetve akkor kellett volna a képviselőknek megosztani az adatokat, ha azokban változás következett be. A feltételességi eljárás keretében gyakorolt uniós nyomásra a  vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek személyi köre és a vagyonnyilatkozat megtételének módja 2022 őszén végül visszatért a sokat kritizált régi rendszerhez, de a kormány így is elérte, hogy tovább gyengítsen a nyilatkozatok tartalmán. Ezek közül a leglátványosabbak:

• Az országgyűlési képviselői vagyonnyilatkozati rendszer szerint nyilatkozók (tehát a képviselők, a miniszterek és állami felsővezetők, az egyéb államigazgatási szervek vezetői, illetve hozzátartozóik) kihagyhatnak a vagyonnyilatkozatukból egy általuk lakhatás céljára használt ingatlant. Ezt becslésünk szerint az országgyűlési képviselők harmada tavaly már meg is tette.
• Pontos jövedelmek helyett csak jövedelmi sávokról kell nyilatkozni.
• Ugyan előrelépésnek tűnik hogy az új formanyomtatványban már nyilatkozni kell a magántőkealapokban való részesedésről, illetve az egyéb, bizalmi vagyonkezelésbe adott vagyonokról, ennek a gyakorlatban nincs jelentősége, mivel megfelelő tényleges tulajdonosi nyilvántartás hiányában ezek az adatok ellenőrizhetetlenek – arról nem is beszélve, hogy az ilyen befektetési formáknál nem csak a tulajdonosi kapcsolat lényeges elem, hanem a kedvezményezetti státusz is, ez utóbbira pedig nem kérdez rá az új formanyomtatvány.   
• Eltűntek a vagyonnyilatkozati űrlapról azok a részek is, amelyeknél az ajándékokról, az ingyenesen kapott képviselői juttatásokról, illetve a támogatásokról kell nyilatkozni. Így az agrártámogatások sem jelennek meg egyértelműen sehol, noha számos képviselő kedvezményezettje ezeknek, kibogarászhatatlan, hogy például az őstermelői bevétel részeként valakinél szerepel-e vagy sem.
• Bár nem az új szabályokkal kapcsolatos, az országgyűlési képviselők már nem tüntetik fel a hozzátartozóik nevét a nyilatkozatokon adatvédelmi okok miatt (illetve régebbi nyilatkozatokban kisatírozzák). Ez különösen azért problémás, mert így a korábbinál is jóval nehezebb beazonosítani a képviselő környékén megfigyelhető esetleges vagyongyarapodást. 

Kép forrása: Adam Gebrian – Překvapivé stavby (prágai központi társadalombiztosítási nyilvántartás kartotékrendszere)

A kormány arra vállalást tett, hogy egységes rendszerben elektronikusan elérhetővé és kereshetővé teszi a képviselői vagyonnyilatkozatokat. A 2022. év végi törvénymódosítás csupán egyetlen szó erejéig tér ki a kereshetőség megteremtésére, végül ehhez azonban semmilyen részletszabályt nem dolgoztak ki, a vagyonnyilatkozatok digitális adatbázisban történő közzétételéről szóló törvénymódosítási javaslatot pedig ejtette a kormány. Így a kereshetőséget végül úgy sikerült biztosítani, hogy az összes képviselő vagyonnyilatkozatát géppel olvasható formában feltöltötték egyetlen 2186 oldalas pdf file-ba, ami aligha meríti ki a tényleges kereshetőség, hovatovább az adatbázis fogalmát.

A vagyonnyilatkozati rendszer legnagyobb rákfenéje azonban továbbra abban rejlik, hogy hiányzik a megfelelő, kellő elrettentő erővel bíró ellenőrzési és szankciós rendszer. Az országgyűlési képviselők vagyonnyilatkozatát például továbbra sem ellenőrzi hivatalból senki és semmilyen szerv, azaz hivatalból nem vetik össze semmilyen külső adatbázissal. Emiatt nem kell különösebben magyarázkodni amiatt, ha egy képviselő sokkal több vagyonnal rendelkezik, mint amire a hivatalos jövedelméből szert tehet: bármilyen vagyonnövekmény könnyűszerrel elrejthető vagy kimagyarázható “családon belüli kölcsönökkel”, “opciós szerződésekkel” vagy ha máshogy nem, találmányhasznosítási díjakkal. Szankció kivetésére nem került sor, a gyanúba keveredett képviselők  könnyűszerrel kimagyarázzák a hiányosságokat.   

2023 áprilisától új szereplő jelent meg a magyar vagyonnyilatkozati rendszer térképén. A 2022 novemberében felállított új államigazgatási szerv, az uniós pénzek védelmére létrehozott Integritás Hatóság “feladatainak ellátása során” számos állami szereplő vagyonnyilatkozatát ellenőrizheti és jogosult vagyonnyilatkozati eljárásokat kezdeményezni (erről egy tavalyi anyagunkban írtunk részletesebben). Mivel a Hatóság hatáskörei kizárólag az uniós pénzek védelmével kapcsolatosak, elvileg a vagyonnyilatkozatok ellenőrzési lehetősége is csak az uniós pénzek kontextusában merülhet fel, annak ellenére, hogy Magyarország Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervében a Kormány kötelezettséget vállalt arra, hogy a képviselői mandátummal nem rendelkező politikai felsővezetők esetén a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésével kapcsolatos hatásköröket teljes egészében átruházza az Integritás Hatóságra.

Az már most látszik, hogy a hatóság ebben a szerepében is félkarú óriás, nincs ugyanis közvetlen hozzáférése semmilyen olyan állami adatbázishoz, amelynek segítségével ellenőrizni tudná a vagyonnyilatkozatok valóságtartalmát (pl. telekkönyvi nyilvántartás, különféle NAV adatbázisok). A magántőkealapokról olyan állami nyilvántartás tudomásunk szerint nem is létezik, amely a befektetési jegyek kedvezményezettjeit tartalmazná, vagyis az ezzel kapcsolatos nyilatkozatok ellenőrzése eleve lehetetlennek tűnik. A kezdeményezési jogán túl a Hatóság még egy ponton érintett, a törvény szerint ugyanis jelentésben is köteles foglalkozni a vagyonnyilatkozati rendszerrel. Ezt tavaly meg is tette, decemberben egy részletes eseti jelentést készített, amelyben felsorolta a vagyonnyilatkozati rendszer ismert problémáit, bemutatta, hogy milyen szabályozások léteznek más uniós országokban, illetve kifejezetten részletes és előremutató javaslatokat tett a vagyonnyilatkozati rendszer reformjára. Kérdés persze, hogy fog-e ezzel bármit kezdeni a kormány.

A Hatóság decemberi anyaga szerint “az Igazságügyi Minisztérium ismételten megerősítette, hogy várható még törvénymódosítás a vagyonnyilatkozati rendszereket illetően, azonban arról részletes tájékoztatást nem kapott a Hatóság”. Szintén nem készült még el a 2023–2025. évekre vonatkozó Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia, ugyanakkor az Integritás Hatóság szerint a számára utolsó ismert tervezetből kikerültek a vagyonnyilatkozati rendszerekhez kapcsolódó intézkedési pontok: a vagyonnyilatkozatok elektronikusan, digitális formában történő kitöltésének és kezelésének a lehetősége a teljes közszférában; a köztestületek vezető tisztségviselői, egyes kiemelt munkakörei tekintetében a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség kiterjesztésének vizsgálata; és a mulasztáshoz kapcsolódó szankciós rendszer felülvizsgálata.

A Hatóság jelentéséből még egy elszomorító tény is kiderül: “vagyongyarapodási vizsgálatot korrupciós bűncselekményekkel összefüggésben (Btk. XXVII. fejezet) nem alkalmaznak, hanem csak bizonyos kivételes esetekben. A NAV tájékoztatása szerint összesen 20 magánszemély vonatkozásában került sor vagyongyarapodási vizsgálat lefolytatására 2 év lefolyása alatt (2020–2022. években).”

Minek kellene történnie az Integritás Hatóság szerint

Miután civil szervezetek évek óta sürgették a rendszer reformját és javaslatokat is tettek változtatásokra, végre egy állami szerv is megfogalmazott erre vonatkozó elképzeléseket, amelyek kifejezetten előremutatóak. Az Integritás Hatóság az említett jelentésében arra tesz javaslatot, hogy a vagyonnyilatkozati rendszert terjesszék ki a teljes közszférára, illetve minden olyan személy, aki valamilyen állami forrással, támogatással, közbeszerzéssel kapcsolatban vagy állami tulajdon elosztásában, gazdálkodásában döntési vagy engedélyezi jogkörrel rendelkezik, egységes rendszerben tegyen vagyonnyilatkozatot. Az adóbevallásokhoz hasonlóan, különféle állami adatbázisok összekapcsolásán keresztül a vagyonnyilatkozatok egy részét egy automatikus rendszer töltené ki, amit csak jóváhagyni vagy kiegészíteni kellene. A  javaslat szerint az adott tisztségviselőket az előző évről áthozott kitöltéseik is segítenék az aktuális nyilatkozattételben. Erre a megbízás kezdetén, végén, illetve évi gyakorisággal kerülne sor. A Hatóság különösen a változások nyomonkövetésére fektetne hangsúlyt, illetve a változások hátterének bemutatására, magyarázattal való ellátására. 

Az Integritás Hatóság tanulmánya példaként említ más országokban működő rendszereket:

"A francia ellenőrző szerv (HATVP) az Ulysse nyilatkozatkezelő rendszer mellett kifejlesztett egy olyan szoftvert (Artemis), amely a kötelezettekről naponta automatikusan összegyűjti a nyilvánosan elérhető információkat (pl.: ingatlanokra, ingóságokra és egyéb érdekeltségekre vonatkozóan) és összeveti azokat a benyújtott nyilatkozatokban szereplő adatokkal, ezáltal ellenőrizve, hogy a kötelezett bejelentett-e minden jelentősebb változást (Franciaországban nem éves gyakorisággal kell nyilatkozatot tenni, hanem a jelentősebb változásokat kell bejelenteni)."

A Hatóság álláspontja szerint a vagyonnyilatkozatnak tartalmaznia kellene minden hazai és külföldi vagyonelemet és érdekeltséget, beleértve az összes jövedelmet, ingóságot, ingatlant, immateriális jószágot, ajándékot, befektetést, pénzügyi követelést, kötelezettséget, továbbá minden egyéb pozíciót és érdekeltséget, akkor is, ha azok nem járnak javadalmazással. Ezt a Hatóság nem csak azzal érné el, hogy több vagyonelemmel bővítené az űrlapot, de azáltal is, hogy lenne olyan szabadszavas rész is, ahol a kitöltő minden olyan érdekeltséget feltüntet, amelyre az űrlap nem kérdez rá, de relevanciával bír.

A Hatóság kockázati besorolástól tenné függővé a vagyonnyilatkozatok nyilvánosságát, és elfogadhatónak tartja, hogy az információk egy része ne legyen bárki számára hozzáférhető. Ezt úgy valósítaná meg, hogy a vagyonnyilatkozatok kivonatait hoznák nyilvánosságra, garantálva, hogy “a személyes adatok védelme biztosítva legyen, de az információtartalom ne vesszen el a nyilvánosság számára”. A Hatóság kiemeli, hogy ez a korlátozott megismerhetőség nem vonatkozhat a vagyonnyilatkozatok ellenőrzését végző dedikált szervre, amelynek minden adatot, beleértve a hozzátartozók nyilatkozatait is, automatikusan meg kell ismernie. Érdemes itt felidézni, hogy jelenleg a mentelmi bizottság csak akkor nézheti meg a hozzátartozók vagyonnyilatkozatát, ha eljárás indul az illető ellen, viszont az eljárás megindításához tudni kéne, hogy mit kifogásol az eljárás kezdeményezője a hozzátartozó vagyonnyilatkozatában, amihez viszont ismerni kéne a vagyonnyilatkozat tartalmát. Ezzel a kör bezárult, senki nem vizsgál semmit.

Az Integritás Hatóság a vagyonnyilatkozatok nyilvánosságát illetően megszorítóbb állásponton van, mint a K-Monitor, szerintünk ugyanis az átláthatóság és a számonkérhetőség felülírja bizonyos döntéshozók esetében az adatvédelmi megfontolásokat. 

Az Integritás Hatóság javaslatainak legelőremutatóbb része az ellenőrzésekkel kapcsolatos: Egyrészt állami adatbázisok összekapcsolásán keresztül rendszeres, deperszonalizált ellenőrzéseket írnának elő, amelynek mélységét és gyakoriságát a nyilatkozattevő kockázati besorolása határozná meg. Ez kockázatos munkakörök esetében akár minden vagyonnyilatkozat-tételt követően megtörténne, és akár vagyonosodási eljárás is követné (ez az, amit évek óta lényegében nem végez a NAV).

A Hatóság egy független központi szervezetet jelölne ki a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésére, ami elkülönülten zajlana a vagyonnyilatkozatok nyilvántartásától. A nyilvántartás ugyanakkor rögzítene minden ellenőrzési cselekményt az ellenőrzések nyomonkövethetősége céljából. Az ellenőrzésekre kockázati besorolás alapján kerülne sor, ugyanakkor egy bizonyos időintervallum alatt minden nyilatkozattételre kötelezettet legalább egyszer ellenőrizne a rendszer. A Hatóság szerint az automatizált ellenőrzések nagyobb biztonságot jelentenének, miközben csökkenne az emberi hibázás vagy beavatkozás lehetősége, valamint az ellenőrzésre fordítandó idő is.

Annak érdekében, hogy a szankciók hatékonyak, arányosak legyenek és visszatartó erővel bírjanak, a jelenlegi szankciók (juttatások / mandátum elvesztése - erre lényegében soha nem kerül sor, mert az illető előbb javítja ki a nyilatkozatot) szigorítását javasolja a Hatóság. Erre négy kategóriát hoznának létre: (i) nyilatkozattétel elmulasztása, (ii) késedelmes teljesítés, (iii) hiányos nyilatkozat, (iv) valótlan tartalom. A Hatóság szerint kisebb szabálytalanságok esetében csupán pénzbírság kiszabása lenne szükséges (például késedelmes teljesítés, hiányos nyilatkozat vagy nyilatkozat beadásának teljes elmulasztása) az ellenőrző szerv által, míg a jelentősebb jogsértések (például valótlan tartalom, többszöri felszólítás ellenére bevallás teljesítésének elmulasztása) esetére bírósági eljárás során hozott szankciókat vizionál az Integritás Hatóság. 

A K-Monitor álláspontja szerint az Integritás Hatóság javaslatainak megvalósítása hatalmas előrelépést jelentene a mostani rendszerhez képest, és képes lenne orvosolni a jelenlegi rendszer legtöbb hiányosságát. A nyilvánosság tekintetében a K-Monitor továbbra is úgy gondolja, hogy szükséges lenne a hozzátartozók vagyonnyilatkozatait is nyilvánosságra hozni, és bizonyos szenzitív személyes adatok kivételével a képviselői vagyonnyilatkozatok teljes tartalmát. Ezt azért tartjuk fontosnak, mert az elmúlt évtizedekben nem az állami szerveknek, hanem a sajtónak köszönhettünk minden olyan nyomozást, amelynek következtében kiderült, hogy valótlanság szerepel egyes képviselők vagyonnyilatkozatában. Az állami intézmények korrupcióellenes elkötelezettségébe vetett alacsony bizalom miatt továbbra is azt gondoljuk, hogy a vagyonnyilatkozatok nyilvánossága és átláthatósága elengedhetetlen garanciája annak, hogy a képviselők, döntéshozók számonkérhetőek legyenek azok által, akik megválasztották őket, illetve akiktől a munkájukat és a fizetésüket kapják.