Egy éve lépett hatályba az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében elfogadott büntetőeljárási reform, ami lehetővé teszi, hogy bárki fellépjen, ha úgy gondolja, hogy egy korrupciós ügyet nem megfelelően vizsgáltak ki a nyomozó hatóságok.

Az elmúlt fél évben 170 olyan határozatot néztünk át, amiben az állami szervek nem akartak vizsgálódni. A határozatok alapján látható, hogy az ügyek nagy része nem a közélet tisztaságával volt kapcsolatos, a bíróság elé kerülő kevés felülbírálati indítvány pedig elutasításra került.

Budapest, V. kerület, Markó 16. a Kúria és a Legfőbb Ügyészség épülete
Fotó forrása: Wikipédia

2022 novemberében az Országgyűlés egy új külön eljárást vezetett be a Büntetőeljárási törvénybe, amelynek célja a korrupció, a közvagyon, valamint az uniós pénzek jogszerű felhasználását sértő cselekmények elleni fellépés hatékonyságának növelése. A közhatalom-gyakorlással és közvagyonkezeléssel kapcsolatos kiemelt bűncselekmények esetében, ha a nyomozó hatóság vagy az ügyészség a feljelentést elutasítja vagy az eljárást megszünteti, akkor a nyomozás elrendelése vagy folytatása iránt felülbírálati indítványt lehet benyújtani a bírósághoz. Az egy éve létrehozott különeljárás csak a 2023-ban indult büntetőeljárások során született feljelentést elutasító vagy eljárást megszüntető határozatok esetén adja meg a felülbírálati indítvány benyújtásának lehetőségét.

Ahhoz, hogy a felülbírálati indítvány akár kívülállók számára is benyújtható legyen, a hatóságok – az ügyészség, a rendőrség és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) - határozataikat egy hónapra anonimizálva, bárki számára hozzáférhető módon közzéteszik.  A jogszabályban rejlő problémákról részletesen írtunk 2022 nyarán. 

A K-Monitor 2023. július 31. óta figyelemmel kíséri és értékeli a nyomozó hatóságok által közzétett anonimizált határozatokat. Négy hónap alatt, 2023. november 30-ig bezárólag 170 határozatot elemeztünk. Ezek közül 131-et az ügyészség, 37-et a rendőrség. A NAV mindössze kettő határozott hozott meg, mindkettőt novemberben, azaz több mint fél évvel azután, hogy hatályba lépett a jogszabály.

Milyen ügyekben nem tartották indokoltnak nyomozni?

A vizsgált 170 határozat közül 12 hivatali vesztegetéssel kapcsolatos: 7 aktív és 9 passzív eset került rögzítésre. Aktív esetről akkor beszélünk, amikor valaki megveszteget egy másik személyt, passzívról pedig akkor, ha azt kérik vagy el is fogadják. A hivatali vesztegetés esetében 11 alkalommal az ügyészség, egy alkalommal a rendőrség járt el. 

A közzétett határozatok egyike sem tekinthető közélet tisztaságával összefüggő korrupciós ügynek.

A 170 határozat közül három foglalkozott költségvetési csalással. Ezek közül két esetben a NAV járt el. A költségvetési csalásos ügyek esetében ismerhető fel leginkább a közélet tisztaságának sérelme. A közzétett három határozat mindegyike valamilyen visszásságot sejtet, annak ellenére, hogy az eljárások két alkalommal megszüntetésre kerültek, egy esetben pedig elutasították a feljelentést. 

A NAV első közzétett határozata (61003/435-12/2023. bü.) egy támogatással való valótlan elszámolás miatt született Zsombó önkormányzatával szemben. A feljelentés szerint egy projekt megvalósítása annak ellenére sem kezdődött meg, hogy a támogatói okirat alapján már be kellett volna fejeződnie. Zsombó önkormányzata számos változásbejelentési kérelmet nyújtott be az elbíráló szervhez az ütemezéssel, támogatási részletek lekérésével kapcsolatban. A NAV határozata szerint mivel az utolsó változásbejelentés elbírálása még folyamatban van, a pályázattal véglegesen még nem kellett elszámolni, így az elnyert támogatás összegének, 20,1 millió forintnak a céltól eltérő felhasználása (még) nem valósulhatott meg. Egy másik feljelentés szerint egy orvos 2020 és 2022 között otthonában, tényleges ortopédiai vizsgálat nélkül állított ki vényeket, így különböző orvosi segédeszközök kerültek felírásra, amely dokumentumokkal az orvos hozzájárult ahhoz, hogy egy kft. jogosulatlanul kapjon 5,5 milliárd forint támogatást a NEAK-tól (29022/393-21/2023. bü).

Feljelentést elutasító határozat született sikkasztás, pénzmosás ügyében. A határozat indokolása szerint a feljelentés annyira kevés információt tartalmaz, amely nyomozás elrendeléséhez nem volt elégséges. A feljelentő szerint egy politikus milliárdokat lopott az EU-tól kapott közpénzből, amivel vagyona összesen 1800-2000 milliárd forintra nőtt, amely összeg egy része családja és strómanjai nevén van (1.Nyom.1216/2023.).

A kilenc hűtlen kezeléssel foglalkozó határozat mindegyike esetében a rendőrség járt el. Az ügyek egy része az önkormányzat vagy a polgármester szerződéskötéseivel függnek össze.

Van köztük szó anonim feljelentő által tett, meg nem nevezett tárgyról szóló, meg nem nevezett összegű, az önkormányzat részéről hűtlen kezelést megvalósító adásvételről (05000/708-7/2023. bü.). 

Olyan eset is megtalálható az ügyek között, amikor egy joghallgató házi feladata elkészítésekor egy önkormányzat és egy gazdasági társaság között kötött, ingatlaneladási szerződéssel kapcsolatos körülményeket tárt fel (04000/132-44/2023. bü.). 

Két esetben a feljelentés Polt Péterhez intézett kérdés formájában jelent meg (01000/2635-13/2023. bü.). Egy eset az atlétikai világbajnokságot szervező cég vezetőjének utolsó munkanapján, közbeszerzési eljárás nélkül megkötött, 260 milliós, versenybírák képzésére vonatkozó szerződés jogszerűségéhez (01000/2135-13/2023. bü.) kapcsolódott. Hasonlóan az előbbihez, a közélet tisztaságával kapcsolatos eset, melyben egy önkormányzati képviselő-testület nem kapott megfelelő tájékoztatást az önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatban. A képviselőtestület szerint több milliárd értékű költségvetés nem jogszerűen lett felhasználva: az önkormányzat számlái kifizetetlenek, ezért a képviselők nem fogadták el a 2022-es zárszámadást (09000/383-9/2023. bü.). Az ügy komolyságát mutatja, hogy az iratok az Állami Számvevőszéknek, valamint a NAV-nak egyaránt továbbítva lettek. 

Szintén valódi korrupciógyanús ügynek tűnik a Barcson 400 millió forintból létrehozott turisztikai bázis, amelyet 2023 márciusában, a köztársasági elnök jelenlétében adtak át –a létesítménynek azonban sem programjai, sem alkalmazottai nincsenek, az bezárásra került (29022/695-7/2023. bü.). Utóbbi három ügyben az Integritás Hatóság felülbírálati indítvány nyújtott be, amelyek jelenleg is elbírálás alatt vannak. 

A határozatok 85%-a, vagyis összesen 145 darab határozat született hivatali visszaélés körében. A nagy szám oka, hogy a hivatali visszaélés a hivatali bűncselekmények legtágabb kategóriája, amelybe speciális törvényi tényállás esetében a visszás cselekmények besorolhatóak. A 145 határozat esetében egy kifejezetten korrupciógyanúsnak és hét közhatalom-gyakorlással kapcsolatos egyéb visszás esetnek tűnik. 

Előbbi Tápiószele polgármesteréhez kötődik, aki a képviselő testület döntése nélkül rendelt el pótmunkát egy útépítés során. A polgármester emellett  fél évvel a megvásárlása után adott el egy gépjárművet, hogy helyette egy újabb kisbuszt vegyen az önkormányzat számára. Azonban bűncselekmény hiányában a feljelentést elutasították, mondván, hogy az nem tartalmaz a polgármester részéről jogtalan előnyszerzési vagy hátrányokozási célzatra, valamint szándékos törvénysértésre vonatkozó adatot (13000/441-3/2023. bü.). 

A hivatali visszaéléssel kapcsolatos határozatok jelentős hányadában, a 145-ből 127 esetben a feljelentők a korábbi ügyükben eljáró, számukra hátrányos döntést meghozó személy magatartását támadják. 57 esetben a bíró, 38 alkalommal ügyész, 22 esetben a rendőrség, 10 esetben pedig a büntetés-végrehajtási intézet vezetői ellen tettek feljelentést. A legtöbb feljelentés hivatkozása, hogy a bíró az eljárás során csak a feljelentőre hátrányos bizonyítékokat vette figyelembe, elfogult és az ellenérdekű féllel játszik össze. Ügyészekkel szemben a legáltalánosabb kifogás, hogy az csak a feljelentőre hátrányos bizonyítékokat terjesztette elő a bíróság számára.

Összegzésképpen, a feldolgozott 170 határozat között összesen hét közhatalom-gyakorlással kapcsolatos és 11 kifejezetten közélet tisztaságával kapcsolatos korrupciógyanúsnak tűnő ügyet találtunk. Ezen ügyek kétharmada a helyi és az országos politikához kötődik: polgármester egy, önkormányzat négy, a miniszterelnök és egy miniszter egy-egy alkalommal voltak feljelentettek. A további esetekben egy magánszemély (1) és gazdasági társaságok (3). A közhatalom-gyakorlással kapcsolatos esetekben bíró három, rendőr kettő, ügyész és kormánytisztviselő egy-egy határozatban jelentek meg. 

A valóban visszásnak tűnő esetek az összes határozattal összevetve, az alábbi arányokat mutatják: a politikusok ellen tett négy feljelentésből kettő, a polgármesternél 12-ből egy, az önkormányzatnál hétből négy, gazdasági társaságoknál pedig nyolcból három eset tűnik valóban releváns ügynek.

Az általunk feldolgozott 170 határozat kapcsán 19 esetben került sor az eljárás megszüntetésére, míg 151 feljelentést elutasító határozat született. Ennek indoka leggyakrabban az volt, hogy az elbírált cselekmény nem bűncselekmény (147), esetenként pedig, hogy a bűncselekmény gyanúja hiányzik (19), vagy hogy a rendelkezésre álló adatok, illetve bizonyítási eszközök alapján nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése (4). Az esetek nagy részében, az anonimizált határozatok alapján ténylegesen nem történt bűncselekmény, a feljelentő a bíró vagy ügyész jogszerű eljárása következtében meghozott, feljelentőre nézve hátrányos döntését sérelmezte. 

A bűncselekmény gyanújának hiányakor a feljelentések általában nem tartalmaztak kellő információt, tényeket a bűncselekménnyel kapcsolatban. Egy esetben például a hivatali vesztegetés kapcsán a feljelentés semmilyen konkrét, elkövetéssel kapcsolatos tényállítást nem tartalmazott (2.Nyom. 450/2023.I-II): például hogy kik, mikor, hogyan követték el a vesztegetést. Egy másik esetben pedig bár megállapításra került, hogy az ügyész hivatali kötelességét szegte meg azáltal, hogy nem intézkedett egy törvényi feltételeknek megfelelő, őrnaggyal kapcsolatos feljelentés kapcsán, ugyanakkor célzatra, vagyis jogtalan hátrányokozásra irányuló szándékot nem tartalmazott a feljelentés (2.Nyom.459/2023.)

Mi történt azokban az ügyekben, amik bíróság elé kerültek?

Az eljárás menetével kapcsolatban csupán az eljárás első szakaszára, a közzétett anonimizált határozatokra van rálátásunk. Arról azonban semmilyen nyilvános információ nem áll rendelkezésre, hogy a határozatok nyomán mely ügyek esetében, összesen hány felülbírálati indítvány került benyújtásra, és azok kapcsán milyen döntés született a bíróságon. 

Az Integritás Hatóság mellett működő Korrupcióellenes Munkacsoport az Országos Bírósági Hivatalhoz (OBH) fordult adatkéréssel. Az OBH a 2023. október végi tájékoztatása szerint a törvény hatályba lépése óta összesen 22 felülbírálati indítványt nyújtottak be, melyek közül 17-et bírált el a bíróság. A 17 elbírált indítványból 15 elutasításra került, amik közül 4 esetben az elutasítás oka jogi képviselet hiánya és megkésettség volt. Látható tehát, hogy azokban az ügyekben, ahol a bíróság érdemben foglalkozott a beadvánnyal, nem találta megalapozottnak a kérelmet. Az érdemben vizsgált ügyek közül a bíróság egy alkalommal hatályon kívül helyezte az ügyészség feljelentést elutasító határozatát. Egy alkalommal pedig a bíróság az indítványoknak helyt adott, a rendőrség határozatait helyezte hatályon kívül, és az eljárás folytatását rendelte el. Az Integritás Hatóság oldala alapján ez az az ügy lehet, amelyben egy meg nem nevezett polgármester önkormányzati tulajdonú ingatlanokat áron alul értékesített egy szlovák állampolgárnak, amelynek különbözetét a polgármester kapta meg. 

A benyújtott felülbírálati indítványok közül öt még nem került elbírálásra, köztük a fentebb ismertetett atlétikai világbajnoksággal és a turisztikai bázissal kapcsolatos ügyek. Ezekben az Integritás Hatóság volt az indítványozó. Az OBH válaszából az is kiderült, hogy törvény hatályba lépése óta egy ismételt felülbírálati indítvány érkezett a Budai Központi Kerületi Bíróság Nyomozási Bírói Csoportjához, amely azonban elutasításra került. Mivel 2023. október 30-áig csupán egy ügy került el a Budai Központi Kerületi Bíróság Nyomozási Csoportjához, így nem meglepő, hogy vádindítvány benyújtására eddig egyáltalán nem került sor.

Mennyire könnyen érhetőek el a határozatok?   

Az anonimizált határozatokat tartalmazó oldal keresőmotorral való megtalálása az eljárás nevének és a határozatot meghozó hatóságnak a beírásával a NAV és a rendőrség esetében hoz találatot, az ügyészség oldalára ilyen módon nem lehet eljutni. Hasznos viszont hogy a hatóságok oldalai tartalmazzák a többi hatóság határozataihoz való eljutás linkjét.

Az oldal keresőfunkciói kapcsán  a rendőrség és az ügyészség oldala megegyezik. A határozatot hozó hatóság, ügyszám, közzétételi dátum és bűncselekmény alapján lehet szűrni a határozatokat. Eltérés csupán abban van, hogy a rendőrség esetében találathoz mindenképpen valamelyik szűrőfeltétel (legalább keresési időszak) megadása szükséges. A NAV-nál az előző hatóságokkal szemben csak egy általános kereső lett kialakítva, ami nem bontja szét a határozatokat vagy az eljárással kapcsolatos tájékoztatót. Ez jelenleg nem jelent problémát, mivel kevés ügyről van szó később azonban az elkülönítés hiánya ronthatja az átláthatóságot.

A feltöltött fájlok szövegének kereshetősége eltérő, az egyes nyomozó szerveken belül egységes gyakorlat nincs. Az anonimizált határozatok jellemzően kereshetőek, az iratjegyzék viszont a legtöbb esetben csupán szkennelve került közzétételre.

A közzététel időpontjával kapcsolatban a 170-ből 52 határozat esetében tapasztaltuk, hogy a határozaton és az ügyiratjegyzéken szereplő dátum a közzététel napjával megegyezik. Ez alapján látható, hogy a közzétételi kötelezettségnek a nyomozati szervek időben eleget tettek. Probléma viszont, hogy a rendőrség határozatokon rendszerint időbélyegzőt és nem géppel írt keltezési dátumot használ, így a határozat meghozatalának időpontja nem fejthető vissza. Ez problémás átláthatósági szempontból, mert nem lehet tudni, hogy a feltöltött határozatok a törvényi határidők megtartásával kerültek-e feltöltésre.

Mennyire közérthetőek a határozatok? 

Pozitívum, hogy mindhárom hatóság oldalán elérhető egy kérdés-válasz típusú tájékoztatás az eljárás főbb tudnivalóiról. Emellett az ügyészség és a NAV oldala a felülbírálati indítványra vonatkozóan külön tartalmazza a legfontosabb információkat. Az egyes határozatok indokolást megelőzően szintén rögzítik a legfontosabb eljárási szabályokat (pl. felülbírálati indítvány benyújtásának jogvesztő határideje, kötelező jogi képviselet, anonimizált határozat közzététele). 

Negatívum viszont, hogy a tényállás rögzítését követően a határozatok indokolása csupán az esetek kis számában tartalmaz konkrét esetre vonatkozó következtetéseket. Túlnyomórészt az indokolás tulajdonképpen egy jogi sablonszöveg, mely leírja a vonatkozó bűncselekmény jellemzőit, majd egy általános elemzést ad arról, hogy miért nem valósult meg bűncselekmény. Ezek az indokolások sem jogász, sem joghoz nem értő személynek számára nem teszik lehetővé az ügy megértését. Amíg a jogászok számára alapvetéseket, érdemi tartalommal nem bíró információkat közöl, utóbbiak számára a jogi szaknyelv használata értelmezhetetlen. 

További probléma, hogy az anonimizálás következtében a több szálon futó cselekmények esetében érthetetlenné, követhetetlenné válnak a történtek leírása, azaz az, amit a feljelentő kifogásolt Egy feljelentő például azt sérelmezte, hogy egy végrehajtó ellen benyújtott pótmagánvádját útóiratként ,,elfektették,” azaz új ügyként nem iktatták és nem is küldték tovább az érintett járásbíróságnak.  A határozat indokolásában többféle állami szerv  szerepel azonosíthatatlanná téve: járásbíróság 1-2, járásbíróság 1 elnöke, végrehajtó 1-2, rendőr-főkapitányság 2 és bírósági titkár is (2.Nyom.1430/2023.)

Elérte a törvény a célját? Könnyebb lett-e fellépni korrupciógyanús esetekben?

Az elmúlt egy év és az általunk részletesen elemzett négy hónap alapján nem látható, hogy a jogszabály-módosítás változást hozott volna a közélet tisztasága elleni bűncselekmény fellépésében.

A közzétett határozatok többsége nem kapcsolódik a közélet tisztaságához. Előfordulnak olyan ügyek is, amelyek ,,komolytalanok” (például a rendőrségi torta ügye) vagy a feljelentő egy már folyamatban lévő eljáráshoz kapcsolódóan kívánja jogorvoslatként használni a felülbírálatot (például a feljelentő büntetőügyében eljáró BV-bíró elleni feljelentés). Ilyenkor feljelentést a polgárok nem a kiemelt bűncselekményi kör elleni hatékony fellépésre használják, hanem egyfajta újabb jogorvoslatként a számukra hátrányos döntések ellen. A ténylegesen bűncselekmény-gyanús ügyek az általunk vizsgált 170 feljelentést elutasító vagy eljárást megszüntető határozatból 10 %-ot mutatnak: ezek 11 esetben korrupciós, hét esetben közhatalom-gyakorlással összefüggő bűncselekmények voltak.

Problémát jelent, hogy az anonimizált határozatok nagyon kevés információt tartalmaznak a tényállásra vonatkozóan, és a pontos cselekmény a fentebb bemutatott, sablonszerű indokolásból sem fejthető vissza. Az iratok csak az eljárás egy késői szakaszában, a vádindítvány benyújtását követően válnak megismerhetővé a fellépni kívánó, kívülálló személy számára, akinek addig csak az anonimizált ügyiratjegyzék, vagyis csupán az iratok nevének felsorolása áll rendelkezésére. Ez az információhiány kockázatossá, értelmetlenné teszi a fellépést. 

Az eljárási idők rendkívül rövidek. Kívülálló személyek bár jogosultak felülbírálati indítvány benyújtására, azonban arra ugyanannyi idő (30 nap) áll rendelkezésükre, mint a sértettnek és feljelentőnek, akik az eredeti, tehát nem anonimizált iratokból dolgoznak. A kívülállók tehát sokkal kevesebb információ alapján dönthetnek arról, hogy fel kívánnak-e lépni a közérdek védelmében. Indokolt lenne tehát a 30 nap növelése.

Kiemelésre érdemes, hogy az Integritás Hatóság által benyújtott felülbírálati indítványok számos esetben hivatkoznak a nem kellően alapos nyomozati cselekményekre.

Ha a bíróság elé kerülő felülbírálati indítványok számát vesszük alapul, szintén nem látható, hogy a jogintézmény elérte volna a célját. Az átlagosan havi 2 benyújtott felülbírálati indítvány és azok elutasítása változást nem hozott a bűnüldöző szervek munkájában. 

A 22+1 benyújtott indítványból hatot az Integritás Hatóság nyújtott be. Az, hogy a felülbírálati indítvány kimutatható részét a Hatóság nyújtotta be, jelentheti, hogy az eljárás még nem annyira ismert a polgárok körében, de azt is, hogy azok nincsenek a felülbírálati indítvány benyújtásához szükséges források birtokában. A felülbírálati indítvány benyújtásához kötelező az ügyvéd eljárása, költségkedvezményre azonban nincs lehetőség, pártfogó ügyvéd sem vehető igénybe. Ez tehát azt jelenti, hogy csak azok tudnak fellépni a közérdek védelmében, akik elég jól tájékozottak ahhoz, hogy megértsék a közzétett határozatot és van pénzük arra, hogy ügyvédet fogadjanak az ügy továbbviteléhez.  Egy későbbi vádemelés esetén a vádlott felmentése is nagy költséggel járhat a köz érdekében fellépő vádló számára, ami elrettentő erővel bírhat. Egyértelmű tehát, hogy kötelező jogi képviselet és a bármiféle anyagi kedvezmény hiánya az eljárás során lényegesen leszűkíti a fellépő személyek körét, és azt tulajdonképpen a megfelelő erőforrással rendelkező jogi személyekre (civil szervezetek, Integritás Hatóság) vagy jómódú magánszemélyekre szűkíti le. 

Összességében elmondható, hogy bár jogi értelemben reformot jelent az új jogintézmény létrehozása, a gyakorlatban azonban nem történt, tényleges előrelépés a korrupció elleni fellépés területén. A feljelentést tevők számára formálisan lehetőséget teremt a vádképviseleti jog, de a vádemelésig eljutni számukra is költséges és kockázatos. A kívülállók számára a helyzet még kedvezőtlenebb. A bevezetett eljárás hatékonyan gyakorolható eljárási jogokat nem ad a kívülálló személyek számára. A köz érdekében fellépni kívánók számára  információ- és forráshiány miatt a fellépés kockázatos. Az eljárás folyamata, az azzal kapcsolatos információk, statisztikák pedig a nyilvánosság számára érdemben nem hozzáférhetők.

A határozatok elemzését és az összefoglalót Kovács Regina Hajnalka készítette.