Két évvel azután, hogy a magyar kormány 2022 októberében az Európai Bizottság nyomására megerősítette a társadalmi egyeztetés intézményét, ismét szükségét éreztük annak, hogy a részletesebben, mélyebbre ásva is elemezzük, hogyan változott meg Magyarországon a társadalmi egyeztetés gyakorlata. Legutóbb 2023 májusában végeztünk hasonló elemzést.
Fotó: Etactics Inc on Unsplash
Bár a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény már a megalkotása óta tartalmazott arra vonatkozóan kötelezettséget, hogy a jogszabálytervezetek megalkotásába hogyan lehetne bevonni a szélesebb társadalmat és az érdekelt feleket, az erre vonatkozó szabályokat a Kormány egész egyszerűen semmibe vette, bizonyos esetekben pedig egyenesen megkerülte (például azzal, hogy jelentős törvényjavaslatokat a Fidesz és a KDNP országgyűlési képviselői egyéni képviselői indítványként terjesztettek az Országgyűlés elé). Társadalmi egyeztetés helyett az állampolgárok véleményét telefonos közvélemény-kutatásokkal, vagy egybites üzeneteket közvetítő nemzeti konzultációkkal próbálták felmérni.
Ezt a gyakorlatot a különböző uniós intézmények az országjelentésekben már a 2010-es évektől kezdve szóvá tették, míg végül a feltételességi mechanizmus során a Kormány vállalást tett arra, hogy valóban elkezdi betartani a már több mint egy évtizede hatályban lévő szabályokat. A vállalás Magyarország 2021-2026-os helyreállítási tervének is a részét képezi. A társadalmi egyeztetés folyamatával kapcsolatban tehát az uniós kényszer hatására sem születtek radikálisan új, hatékony megoldások, struktúrák, koncepciók, mindössze annyi történt, hogy a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal új feladat- és jogkört kapott: évente jelentésben összegzi, hogy a minisztériumok eleget tesznek-e a törvényben előírt kötelezettségüknek és bírságot is szabhat ki.
Kérdéses, hogy valóban a KEHI-szankcióinak (vagy sokkal inkább a Bizottság vizslató tekintetének) tudható-e be, de tény, hogy 2022 októbere, azaz a módosítások hatályba lépése óta jelentősen megnőtt a Kormány honlapjára feltöltött jogszabálytervezetek száma. 2020 márciusa és 2022 októbere között mindössze 8(!), 2022 októberétől 2024 októberéig pedig több mint 1700 javaslatot töltöttek fel az egyes minisztériumok társadalmi egyeztetésre, ami mindenképpen óriási előrelépésnek számít, még akkor is, ha bőven lenne még tennivaló a társadalmi egyeztetések hatékonyságának fokozása területén.
Az egyes javaslatokat az egyes minisztériumok egyfajta “dokumentumcsomagonként”, mappánként teszik közzé a Kormány közös honlapjának "Dokumentumtár" menüjében a "Jogszabálytervezetek" menüpontban. Az egyes minisztériumi aloldalakon a "Társadalmi egyeztetés" link is erre az ömlesztett oldalra vezet. Az itt található mappák tartalmazzák
- egyrészt magát a jogszabálytervezet szövegét,
- egy rövid tartalmi összefoglalót,
- a módosítás indoklását,
- hatásvizsgálatot,
- adott esetben az egységes jogszabályt,
- illetve (jó esetben) ugyanebbe a mappába kerül később feltöltésre a társadalmi egyeztetés lezárulta után az egyeztetések eredménye, azaz az a tipizált összefoglaló, amelyben a minisztériumok összefoglalják, hogy kitől és milyen javaslatok érkeztek, és arra mi a Kormány reakciója.
Persze ez nem mindig történik így: a Honvédelmi Minisztérium például tavaly azzal a gyakorlattal élt, hogy a társadalmi egyeztetések eredményéről szóló összefoglalót külön dokumentumként, az “Egyéb” menüpont alá töltötte fel, ami lényegében lehetetlenné teszi az utólagos visszakövetést.
Közzététel és határidők – miről egyeztet a Kormány?
A 2024. október 4-ig az egyes minisztériumok összesen 1744 dokumentumcsomagot töltöttek fel társadalmi egyeztetésre, de ezek nem mindegyike jogszabálytervezet: négy minisztérium is a jogszabálytervezet-csomagok között ömlesztve tette közzé az adatkezelési tájékoztatóját – ahogy ezt tavalyi blogposztunkban már leírtuk, ez a gyakorlat meglehetősen problémás, ugyanis az adatkezelési tájékoztatók így lényegében szinte csak véletlenül találhatóak meg (nem is beszélve arról hogy néhány minisztérium közzé sem tett ilyet, vagy szintén ömlesztve, az “Egyéb” menüpontba töltötték fel a megfelelő dokumentumokat) – pedig a véleményezők neve és az általuk megfogalmazott vélemény kifejezett tiltakozás hiányában megjelenik a Kormány honlapján. A Kormány a jogszabálytervezetek között tette közzé a 2023. I-II., illetve 2024. I-II. félév vonatkozásában a jogalkotási terveit is – ezekre azonban szintén nem vártak észrevételeket.
A fennmaradó 1736 jogszabálycsomagból a kormány három stratégia (Nemzeti Aktív Turisztikai Stratégia, Nemzeti Kerékpáros Stratégia 2030, Nemzeti Víziturisztikai Stratégia) és három jogalkotási koncepció (A magyar építészetről szóló törvény koncepciója, a tanárbéremelés koncepciója, illetve a kötelező szűrővizsgálatokról szóló koncepció) tervezetét is közzétette. A három stratégiai dokumentum mindegyikének véleményezésre több mint 30 nap állt az érdekeltek rendelkezésére, és mindhárom esetben releváns vélemények is érkeztek.
Fontos ugyanakkor kiemelni, hogy az említett időszakban (2022 és 2024 októbere között) a Kormány legalább további öt stratégiát (Nemzeti Bűnmegelőzési Stratégia, Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia, Antiszemitizmus elleni nemzeti stratégia, Magyarország Nemzeti Digitalizációs Stratégiája, Magyarország Klaszterfejlesztési Stratégiája) hirdetett meg, amelyek társadalmi egyeztetésére annak ellenére sem került sor, hogy ezt is több mint tíz éve jogszabály írja elő. A K-Monitor szempontjából ezek közül különösen az Antikorrupciós Stratégia társadalmi egyeztetésének hiánya fájó – erről itt írtunk korábban. (Ehhez hasonlóan történt az antiszemitizmus elleni, Orbán Viktor-idézetekkel történt stratégia konzultációja is: ezt nem csak a társadalommal, de még a Jogegyenlőségért Felelős Tematikus Munkacsoportban részt vevő, érdekelt civil szervezetekkel sem egyeztették: csak egy rövid összefoglaló hangzott el róla az ülésén.)
Egyébként is jellemző, hogy falakba ütközik az állampolgár, ha a Kormány vagy az Országgyűlés által elfogadott stratégiákat, koncepciókat, terveket, illetve a társadalmi egyeztetésekre megnyitott felületeket keresi – az összkormányzati portál "Egyéb" menüpontjában több ilyen dokumentum is található (például Magyarország Nemzeti Energia- és Klímaterve, Magyarország versenyképességi stratégiája 2024-2030), amelyekről nem világos, hogy milyen kormányzati aktussal lettek elfogadva, társadalmi egyeztetésükre ugyanakkor nem került sor.
Ami a jogszabály-koncepciókat illeti, a Belügyminisztérium a kötelező szűrővizsgálatokkal kapcsolatban 30 napos határidőt hagyott az egyeztetésre, a másik két koncepciónál nyolc napos határidővel várták az észrevételeket – hogy hány ilyen érkezett, az végső soron nem derült ki, mert ezekről a dokumentumokról nem készítettek el (vagy legalábbis nem tették közzé) a véleményeket összefoglaló táblázatot.
Az átfogó jogalkotási koncepciókon és stratégiai dokumentumokon felül a kormányzat honlapján 1730 jogszabály-tervezetet találtunk az összkormányzati portálon. Továbbra is jellemző, hogy bizonyos, közérdeklődésre igencsak számot tartó, jelentős jogszabálytervezetek nem kerülnek társadalmi egyeztetésre. Ilyen például a Szuverenitásvédelmi Hivatalról és a digitális állampolgárságról szóló tizenkettedik, illetve a köztársasági elnök kegyelmi jogköréről szóló tizenharmadik Alaptörvény-módosítás. Magát a Szuverenitásvédelmi Hivatalt létrehozó jogszabályt formálisan a Fidesz országgyűlési képviselői terjesztették be, ezért elméletileg nem tartozik a társadalmi egyeztetésről szóló törvény hatálya alá, annak ellenére, hogy a parlament értelemszerűen együtt tárgyalta a tizenkettedik alkotmánymódosítással és a vita során Tuzson Bence igazságügyi miniszter és Varga Judit ex-igazságügyi miniszter egymást támogatva érveltek a javaslatok előterjesztőiként. Nem kétséges, hogy jócskán érkeztek volna vélemények a javaslatokkal kapcsolatban, ha lett volna róla valós társadalmi egyeztetés.
A valós társadalmi egyeztetést (sőt, bizonyos körben a parlamenti vitát is) számos fontos törvénymódosítás esetén úgy kerülték meg az előterjesztők, hogy az egyeztetésre bocsátott tervezetben csupán lényegtelennek tűnő szövegváltozásokat tettek közzé (például a "valamint" szó módosulálását "továbbára"). Ezt az érdekeltek nyilvánvalóan nem véleményezték -- a jogszabálymódosítás tervezett, érdemi változtatását pedig csak a parlament törvényalkotási bizottságában terjesztette elő a minisztérium. Ez történt például 2023
decemberében, amikor a Törvényalkotási Bizottság módosító javaslatára, egyeztetés nélkül fogadta el a kormánytöbbség azokat a szabályokat, amelyek korlátozták a közérdekű adatok megismerhetőségét. Hasonlóan kerüli meg a konzultációt a kormány akkor, amikor salátatörvényeket bocsátanak társadalmi egyeztetésre -- a jogi versenyképesség érdekében egyes törvények deregulációs célú módosításáról című tervezet idén szeptemberben társadalmi egyeztetésre bocsátott változata 19 törvény módosítását helyezi kilátásba, a Parlamenthez múlt héten benyújtott verzió viszont már 33 törvényről szól (köztük több sarkalatos törvényről, illetve az információszabadságról szóló törvényről is.) Józan ésszel egyelőre nehezen magyarázható például, hogy milyen deregulációs célt szolgál az, hogy az Országgyűlés elé benyújtott tervezet az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény 35. § (2) bekezdés r) pontjában az „esetén” szövegrész helyébe az „esetében” szöveget léptetné -- ezt az előterjesztő nyilvánvalóan csak a törvényalkotási bizottsági szakaszban tervezi nyilvánosságra hozni.
Ugyanebben a kétéves időszakban a Kormány 54 különböző nemzetközi, illetve államközi egyezmény kihirdetéséről szóló jogszabályt ugyanakkor társadalmi egyeztetésre bocsátott, miközben ezeknek a jelentősége meglehetősen csekély. Tavalyi blogposztunkban említettük azt is, hogy több mint húsz olyan jogszabályt is társadalmi egyeztetésre bocsátott a Kormány, amelyben a “megye” szót cserélték le vármegyére.
Messze a legtöbb javaslatot (szám szerint 256-ot) a Belügyminisztérium tett közzé, ezt követi a Miniszterelnöki Kabinetiroda 173, illetve a Nemzetgazdasági Minisztérium 169 tervezettel - utóbbinak a sportértékét némiképp csökkenti, hogy ebből 29 esetben az egyes állami tulajdonban lévő cégek joggyakorlójának kijelöléséről szóló 1/2022. (V. 26.) GFM rendelet különböző módosításait bocsátották társadalmi egyeztetésre (ez a jogszabály amúgy is rekorder – az elmúlt két évben összesen 47 különböző módosítása volt társadalmi egyeztetésen, ebből összesen két alkalommal érkezett az állampolgárok és az érdekeltek részéről érdemi reakció). Hasonlóan gyakran, 27-szer szerepelt az egyeztetéseken a 141/2018 (VII. 27.) Korm. rendelet – ez tartalmazza a kiemelt munkahelyteremtő (magán) beruházások listáját – e rendeletet és különböző módosításait legalább 26-szor bocsátották társadalmi egyeztetésre – kevés érdemi észrevétellel.
Ennek a táblázatnak szinte minden egyes módosításáról kikérte a minisztérium a véleményeket - de kevésbé mozgatta meg a potenciális érdekeltek fantáziáját.
Továbbra sem segíti az állampolgárokat és az érdekelteket az egyes dokumentumcsomagok címe abban, hogy megtalálják a számukra relevánsnak tűnő jogszabálytervezeteket. Az egyes jogszabálycsomagok címe gyakran semmitmondó (“Társadalmi egyeztetés”) vagy túl átfogó ("Egyes miniszteri vagy kormányrendeletek módosítása"), az estetek mintegy harmadában pedig mindössze a módosítandó jogszabály számát tartalmazza – ez azt jelenti, hogy a potenciálisan érdeklődő állampolgároknak lényegében minden héten az összes egyeztetésre bocsátott tervezetet le kell töltenie a számítógépére ahhoz, hogy kiderüljön számára, az adott módosítás kompetenciájába, érdeklődési területébe tartozik-e. Az állampolgárok orientálását az is visszavetheti, hogy gyakran a jogszabályok rövid tartalmi összefoglalója és az indoklása is semmitmondó: a legritkább esetben hosszabbak egy-két bővített mondatnál – ez azt jelenti, hogy a konkrét normaszöveg áttanulmányozása nélkül gyakran még azt sem lehet biztosan megállapítani, hogy hozzávetőlegesen milyen változások következnének a jogszabályok elfogadásából (nem beszélve arról, hogy sok esetben tartalmi összefoglaló és indoklás gyanánt is ugyanazt az egy-két mondatot töltik fel).
Keresd a különbséget a két dokumentum között!
Aligha meríti ki a tartalmi összefoglaló és az indokolás követelményét, hogy a tervezetben van mindenféle "részletes szabály".
Konzultálj karácsonykor!
A társadalmi egyeztetésekről szóló jogszabály szerint a minisztériumoknak olyan időben kell közzétenni a tervezeteket, hogy “megfelelő idő álljon rendelkezésre a tervezet érdemi megítéléséhez és a vélemények kifejtéséhez”, ami nem lehet kevesebb nyolc napnál. Ezt a követelményt meglehetősen formálisan értelmezték a jogszabályelőkészítők, ugyanis a vizsgált időszakban az 1730 jogszabálytervezet közül mindössze 6 esetben határoztak meg 8 napnál hosszabb határidőt – a leghosszabb, 16 napos véleményezési határidő bizarr módon az igazságügyi reformokhoz kapcsolódott, amelyeket amúgy végül hivatalosan be sem terjesztett a minisztérium elé a Kormány.
Az is figyelemre méltó, hogy az összes többi minisztériummal szemben az Építési és Közlekedési Minisztériumban a nyolc napos határidőbe beleszámolják a közzététel napját is, így voltaképpen ezek a határidők csak hét naposak – ami nem csak a bonyolultabb, nagyobb terjedelmű jogszabálytervezetek esetében bizonyulhat kevésnek, hanem azokban az esetekben is, amikor a minisztériumok egyszerre bocsátanak társadalmi egyeztetésre rengeteg tervezetet. Az elmúlt két évben ez különösen jellemző volt a karácsony előtti időszakban – 2022 decemberében a minisztériumok 161, 2023 decemberében pedig még ennél is több, 184 tervezet egyeztetését kezdeményezték. Ez meglehetősen nagy kontrasztban áll a 2023 és 2024 januári időszakkal, amikor az egész hónapban összesen 28, illetve 29 tervezet volt egyeztetésen. Érdekes módon 2024 májusában, az EP- és önkormányzati választások előtt szintén ódzkodtak a minisztériumok attól, hogy társadalmi egyeztetésekkel borzolják az állampolgárok kedélyállapotát: mindössze 28 tervezetet konzultáltak az egész hónap során.
Legutóbbi elemzésünk óta nem láttunk sajnos érdemi fejlődést a társadalmi egyeztetésekre bocsátott dokumentumok véleményezésének technikai megvalósításában. Összességében megállapítható, hogy a jelenlegi gyakorlat alig jelent többet annál, hogy a javaslatokat az egyes minisztériumok jobb vagy rosszabb formában behányják az összkormányzati portál megfelelő menüpontja alá – vagy épp valahova máshova (lásd a Honvédelmi Minisztérium fentebb említett gyakorlatát). Ez meglehetősen magas belépési küszöböt jelent mind a potenciális érdekelt felek, mind az egyszeri állampolgárok számára.
Népszerű egyeztetések
A 2024. október 4-ig feltöltött, egyeztetésre bocsátott 1730 jogszabálytervezet és a három stratégia kapcsán a minisztériumok 1455 jogszabálytervezet kapcsán töltötték fel a megfelelő helyre a társadalmi egyeztetéseket lezáró összefoglalót. A hiányzó összefoglalók csak egy kisebb része magyarázható azzal, hogy a társadalmi egyeztetés, illetve a közzététel határideje még nem járt le. A közzétett 1455 összefoglaló mintegy kétharmadában (963 eset) egyáltalán nem érkezett észrevétel, 493 esetben legalább egy érdemi hozzászólást rögzítettek. Ez nem jelent érdemi javulást a másfél évvel ezelőtti állapothoz képest – ahogy azt fentebb bemutattuk, ez részben a tervezetek tartalmával (technikai jogszabály-módosítások), részben pedig a már említett magas belépési küszöbbel is magyarázható.
Ezt magyarázza az is, hogy messze a legjelentősebb érdeklődést azok a tervezetek váltották ki, amelyekről a sajtó is részletesen beszámolt, vagy amelyek sikeresen megmozgattak egy-egy nagyobb társadalmi csoportot. Ilyen példának okáért a Státusztörvény, amelyet 1696-an véleményeztek, köztük 1644 magánszemély és számos szakmai szervezet. Noha a Státusztörvényt aligha mondhatjuk a társadalmi egyeztetések sikertörténetének, látunk példát arra is, hogy a konzultáció valós eredményt hozhat az érdekelt felek szempontjából. A Belügyminisztérium 2023 nyarán egy másik, komolyabb sajtóvisszhangot kiváltó tervezetet is közzétett: ez a háziorvosok kötelezettségévé tette volna, hogy a betegek számára időpontot foglaljanak a szakrendelésekre. Utóbbi javaslattal kapcsolatban nem kevesebb, mint 1895-en fejtették ki nemtetszésüket (a szakmai kamarák mellett döntően alapellátásban dolgozó orvosok), és a Belügy még lényegében a társadalmi egyeztetés lezárulta előtt vissza is táncolt az ötlettől.
Továbbra is az látható, hogy az egészségügy területén a szakmai kamarák (az orvosi kamarán túl a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara és a Magyar Gyógyszerészi Kamara) komolyan facilitálják a társadalmi egyeztetéseken való részvételt, és valószínűleg ennek is köszönhető, hogy az ágazatban dolgozók nagy számban vesznek részt az egyeztetéseken. Tavalyi elemzésünkben már beszámoltunk arról, hogy a szakmai szervezetek mellett több mint száz magánszemély, döntően orvosok és fogorvosok véleményezték a még 2022 decemberében meghirdetett, különböző egészségügyi tárgyú miniszteri (244-en) és kormányrendeletek (132-en) tervezett módosítását, illetve ‘A háziorvosok és fogorvosok indikátor alapú teljesítményértékeléséről szóló miniszteri rendelet' tervezetét (115-en) is. Az egészségügyi dolgozók az elmúlt másfél évben is rendkívül aktívak maradtak: a 2024. évi bérfejlesztéshez kapcsolódó kormányrendeletet 243-an, az egészségügyi dolgozók béremeléséről szóló kormányrendeletet 112-en véleményezték. Az egészségügyi témák egy köre a szélesebb társadalmat is elérte: a munkaalkalmasággal kapcsolatos kötelező szűrővizsgálatok ellen 122-en tiltakoztak (igaz, egy észrevételező viszont épp a javaslattal való egyetértését fejezte ki).
Talán nem érdemel külön magyarázatot, hogy az egészségügy mellett az oktatással kapcsolatos törvényjavaslatok is komolyabb vitákat generáltak: a 2023-as tanév rendjéről szóló törvényjavaslatot 167-en véleményezték: a legtöbb hozzászóló nem értett egyet a korábbi évekhez képest hosszabb téli és rövidebb nyári szünettel, több mint százan fejtették ki véleményüket a tanárbéremeléssel, illetve a státusztörvénnyel kapcsolatos rendeletekről is. Az iskolai mobilhasználatról szóló kormányrendelethez mintegy 84-en szóltak hozzá, közülük 64-en magánszemélyek.
Láthatóan komolyabb érdeklődést váltanak azok az ügyek, amelyeknél az állampolgárok valóban a saját bőrükön érezhetik a törvénymódosítások tétjét: tavalyi elemzésünkben már említettük, hogy a debreceni és iváncsai akkumulátorgyárakkal kapcsolatos hatósági ügyek módosításának tervezetét annak ellenére véleményezte mintegy 279 magánszemély, hogy a minisztérium láthatólag a radar alatt próbálta tartani az egyeztetést. 2023 decemberében a CSOK-rendelet módosítása is nagyobb visszhangot váltott ki – ezt a tervezetet mintegy 98-an véleményezték, 2023 májusában 68-an pedig a "vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény módosításáról szóló törvény módosítása" kapcsán fejtették ki a véleményüket - ez nem mást takar, mint a sajtóban is részletesen leírt "kútamnesztiát."
Nem nyerte el különösebben a véleményezők tetszését “Az állam működésének további egyszerűsítésével összefüggő rendelkezésekről” szóló tervezet, amelyre 86-an reagáltak: ez a saláta szüntette meg többek között a szakszervezeti tagdíj automatikus levonhatóságát is, ami érthetően nem aratott nagyobb tetszést a szakszervezetek, illetve a szakszervezeti dolgozók között.
Ugyanakkor a lista másik végén (a 493 eset csaknem 45%-ában) 222 olyan tervezetet találunk, amellyel kapcsolatban csak egyetlen egy vélemény érkezett a társadalmi egyeztetés során – és ez a szám, ha lehet még aggasztóbb annak fényében, hogy ebből 77 véleményezés ugyanahhoz az egy magánszemélyhez köthető – ő Kertész Hajnalka, aki minden szempontból a legaktívabb véleményezőnek tűnik.
Kik véleményeznek?
Összesítésünk szerint csaknem 4200 érdekelt vett részt az elmúlt két év során társadalmi konzultációban – nagy részük (legalább 3500 fő) magánszemély, további 400 érdekeltet szakszervezetként, érdekképviseleti szervezetként, kamaraként vagy egyéb társadalmi szerveződésként lehet beazonosítani. Viszonylag nagy számban véleményezték a tervezeteket cégek is. A pontos, összehasonlítható számok kalkulációját azonban megnehezíti, hogy némely tervezet esetén az összefoglalók tartalmazzák a közigazgatási (tehát a kormányzati és egyéb állami szervekkel) és a stratégiai partnerekkel történő (közvetlen) egyeztetés eredményeit is, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy az intézményi szereplők esetén nem mindig elkülöníthető, hogy az adott véleményezők a normál társadalmi egyeztetések részeként tették-e meg javaslataikat. Számos magánszemély véleményező feltüntette szervezeti kötődéseit is – itt sem volt minden esetben világosan elkülöníthető, hogy észrevételüket az adott szervezet jogi és szervezeti képviselőjeként, a szervezet nevében, vagy magánszemélyként fejtették ki.
A legtöbb tervezet véleményezésében ugyanannak a személynek a nevével (Kertész Hajnalka) találkozhatunk, aki már másfél évvel ezelőtti elemzésünkben is kitűnt: összesen mintegy 137 társadalmi egyeztetéssel kapcsolatban küldött be javaslatot (ahogy említettük, ebből 77 esetben ő volt az adott tervezet egyedüli véleményezője) a legkülönfélébb témákban. Az egyeztetések számát tekintve – ahogy arra már utaltunk – az egészségügy területén dolgozók szakmai kamarái voltak meglehetősen aktívak, a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara (MESZK) 33, az orvosi kamara 27, a gyógyszerészi kamara 20 egyeztetésben vett részt. Az Egyházak közül a Magyar Katolikus Püspöki Konferencia 19, a Református Egyház 9 esetben fejtette ki véleményét. Az oktatás területén a Civil Közoktatási Platform, illetve a Pedagógusok Szakszervezete (PSZ) is több mint 10 tervezet esetén vett részt az egyeztetésben. A cégek közül a MOL volt a legaktívabb (15 tervezet véleményezése), a jogvédő szervezetek közül pedig a Magyar Helsinki Bizottság (12). A véleményezők 85%-a csupán egy jogszabálycsomaggal kapcsolatban tett javaslatot – ők döntő többségükben magánszemélyek, akik vagy a Státusztörvénnyel, vagy a debreceni és az iváncsai akkugyárakkal kapcsolatos szabályozásba szerettek volna beleszólni.
Mit kezd a Kormány a társadalmi egyeztetés során beérkezett javaslatokkal?
A minisztériumok által közzétett tipizált összefoglalók alapján azzal kapcsolatban is próbálhatunk következtetéseket levonni, hogy mi lesz a társadalmi egyeztetésre adott észrevételek sorsa. Ezekben az összefoglalókban ugyanis a minisztériumok elméletileg csoportosítják a leggyakrabban előforduló, tartalmilag összefüggő és szakmailag jelentősebb észrevételeket, illetve rövid válaszban megindokolják, hogy adott esetben, milyen szakmai vagy jogi indok alapján kerültek elutasításra. Ezek az indoklások a gyakorlatban egy előre legyártott sablon alapján készülnek, ezeknél bővebb információadásra a törvény sem kötelezi a Kormányt. Természetesen megint csak minisztériumról minisztériumra változik, hogy mit tekintenek tartalmilag összefüggő észrevételnek (részben indokolható is a szubjektív megítélés), illetve az, hogy ezeket hogyan csoportosítják, ezért semmiképp sem mondhatjuk egzakt módon meg azt, hogy egy-egy javaslatra hány ténylegesen különböző vélemény, észrevétel érkezett. A minisztériumok összesen 3112 javaslatot és észrevételt különböztettek meg, a legtöbbet (120-at) a Státusztörvény, a Nemzeti Kerékpáros Stratégia, a pedagógus-bértábla módosítása, illetve az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény módosítása kapcsán – ugyanakkor ebből is kitűnik, hogy az észrevételek összesített elemzése bizonyos fokú nehézségekbe ütközik: míg egyes jogszabályok esetén az előterjesztők lényegében paragrafusonként indokolják az adott észrevétel elutasítását, máshol csak összefoglalóan utalnak a “technikai jellegű módosításokra”. A nagy kép ugyanakkor meglehetősen elkeserítő: az összes vélemény legalább 88%-át az előterjesztők jogi vagy szakmai indokokra hivatkozva elutasították.
371 esetben az előterjesztők nem adtak meg információt az elutasítás indokával kapcsolatban: ám ezeknek csak kisebb részéről, összesen 66 észrevételről (ami az összes észrevétel mindössze 2%-a) derült ki, hogy az adott javaslatot az előterjesztő elfogadta. 22 esetben az észrevételezők azt jelezték, hogy támogatják a szabályozást – értelemszerűen ezekben az esetekben sem töltötték ki a tipizált összefoglaló vonatkozó celláit.
Az elutasítás indokainál továbbra sem a szakmai vagy a jogi érvek dominálnak: a változatos sablonszövegek ellenére ezekről továbbra is a leginkább az derül ki, hogy a Kormány egész egyszerűen nem akarja figyelembe venni az adott javaslatot. A “szakmai elutasító érvek” közül mintegy 1119 esetben használta a Kormány a “A módosítás nem szükséges, a szabályozás a jelenlegi jogi környezetben biztosított”, további 1046 esetben pedig “A tervezet a Kormány döntését hajtja végre” érveket. Az sincsen persze jobban kisegítve, akinek a javaslatát “jogi” alapokon utasították el: 995 észrevételt utasítottak el azért, mert “A javaslat ellentétes a jogalkotói szándékkal”, 935-öt pedig amiatt, hogy az észrevétel “Túlmutat a szabályozás keretein”.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az elmúlt két évben az előrelépés inkább formálisnak volt tekinthető a társadalmi egyeztetések területén. A szűk határidőkből arra lehet következtetni, hogy a jogszabálytervezetek közzététele többnyire viszonylag késői fázisban történik meg, amikor már bőven beindul a kormányzati jogalkotó gépezet, ezért ténylegesen nehéz aktívan beleszólni a folyamatba – és kérdéses, hogy a minisztériumok valóban elkötelezettek-e a szélesebb körű bevonás iránt. Ennek ellenére látható, hogy számos szervezet és állampolgár szívesen élne a részvétel lehetőségével - vagy tart igényt arra, hogy a protestálását ezen a módon is kifejezze.
A társadalmi egyeztetések folyamatát számos ponton lehetne hatékonyabbá tenni, amennyiben erre lenne valós szándék:
- Mindenképp érdemes lenne felülvizsgálni a jelenlegi közzétételi rendszert: a különböző mappacsomagok közzététele helyett hasznos lenne a kormányzati honlapon a jogszabály szövege, tartalma, tematikája szerint kereshetően is közzétenni az egyeztetésre kerülő javaslatokat. Ezen sokat segítene a címkézés is, különös tekintettel arra, hogy egyes minisztériumok portfóliója számos témát felölelhet. Hasznos lenne, ha a minisztériumok egységes szabályok szerint végeznék a közzétételt.
- Fontos lenne mind a javaslatok, mind a tervezetek utólagos követhetőségét is biztosítani : az egyeztetéseken részt vevőket nyilvánvalóan érdekelheti, hogy egy adott javaslat végül milyen szöveggel, tartalommal, és mikor kerül elfogadásra. Ez különösen igaz azoknál a társadalmi egyeztetéseknél, ahol salátatörvényket módosítanának, illetve ahol látszólag technikai szövegmódosítások szerepelnek a tervezetben.
- Javasolható, hogy az egyeztetésre szánt határidők megállapításánál a minisztériumok ténylegesen vegyék figyelembe a törvényi előírásokat, legyenek figyelemmel arra, hogy egy-egy nagyobb terjedelmű törvény esetén több időt kell biztosítani mind az észrevételezésre, mind pedig az észrevételek esetleges beépítésére. A nyolc napos határidőt ne alkalmazzák mechanikusan.
- Hasznos lenne, ha a jogalkotási koncepciókat, főbb irányokat a konkrét jogszabálytervezet megjelenése előtt ismertesse a Kormány – ne csak facebook-posztokból lehessen értesülni a szabályozások várható irányáról. Meggondolható, hogy a jogszabálytervezetekhez készülő hatásvizsgálatokon túl a hatástanulmányokat is közzé tegye a Kormány. Emlékezetes lehet, hogy a K-Monitor csaknem három éve perli a Belügyminisztériumot azokért a titkos hatástanulmányokért, amelyek alapján a Kormány az egészségügy átalakítását végzi.
- Szintén a mechanikus megoldások elkerülését javasoljuk a tervezetek összefoglalójának, illetve a szabályozás indoklásának összeállításánál: az lenne a minimum, hogy ezekből valóban kiderül a szabályozás iránya, tárgya és a jogalkotó döntéseinek indoklása. Nem várható el az állampolgároktól, hogy olyan, több tíz oldalas jogi dokumentumokat olvassanak el, amelyekről azt sem tudhatják, hogy miről szólnak.
- Különösen fontos lenne a várhatóan nagyobb társadalmi érdeklődésre számot tartó, jelentős hatású tervezetek társadalmi egyeztetését különösen is propagálni (egészségügy, oktatás, munkahelyteremtés, migráció, gyermekvédelem stb.).
- Minél előbb fel kell hagyni azzal a káros gyakorlattal, hogy az előterjesztők csak a jogalkotási folyamat utolsó pillanatában, a Törvényalkotási Bizottságban hozzák nyilvánosságra a tervezett módosítások végső szövegét és ezáltal a módosítások fő irányát. Ennek a bizottságnak elméletileg már csak a törvényszövegek koherenciájával, nyelvhelyességével, technikai részletekkel kellene fogalalkoznia. Amennyiben komplett módosító-csomagok kerülnek elő ebben a fázisban, akkor nem csak, hogy épp az utolsó, végső ellenőrzési fázis marad ki a jogalkotási folyamatból, de az egész konzultációs folyamat hitelességét is lerontja.
Jelen elemzést a kormany.hu oldalán 2024. október 4-ig közzétett adatok alapján készítette a K-Monitor. A társadalmi egyeztetéseket összefoglaló pdf-eket gépi olvasással elemeztük, majd ellenőriztük. A minisztériumok eltérő közzétételi gyakorlatából adódóan bizonytalanságok fordulhatnak elő a véleményezők pontos számára vonatkozóan (például szervezeti affiliációk feltüntetése és asszonynevek használata miatt), ezek azonban minimális hatással lehetnek az általunk közölt számokra. Az általunk közölt kép azonban mégsem teljes, hiszen csak a minisztériumok által ténylegesen közzétett dokumentumokra támaszkodhatunk. Több mint száz azon társadalmi egyeztetések száma, ahol a minisztériumok nem tették közzé a jogszabályoknak megfelelő helyen és formában az egyeztetések összefoglalóit.
Fontosnak tartod a munkánkat? Segítenél?
Támogasd a K-Monitort!
Címkék: adatok társadalmi egyeztetés jogállamiság részvétel
1 komment
Ajánlott bejegyzések:
A bejegyzés trackback címe:
Kommentek:
A hozzászólások a vonatkozó jogszabályok értelmében felhasználói tartalomnak minősülnek, értük a szolgáltatás technikai üzemeltetője semmilyen felelősséget nem vállal, azokat nem ellenőrzi. Kifogás esetén forduljon a blog szerkesztőjéhez. Részletek a Felhasználási feltételekben és az adatvédelmi tájékoztatóban.
