Tegnap valóban “dolgozott a Kormány”, hosszú-hosszú várakozás után ugyanis elfogadták a 2024–2025-re vonatkozó középtávú Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiát, valamint a hozzá tartozó akciótervet. Sajnos, magát a stratégiát egyelőre még nem tette közzé a Belügyminisztérium (aki szeretné ezt is elolvasni, annak ennek illetve ennek az oldalnak a frissítgetését tudjuk javasolni), ezért csak a stratégiaalkotás folyamatát és az akcióterv elemeit tudjuk értékelni ebben az írásban – a Korrupcióellenes Munkacsoport tagjaiként úgy, hogy rendkívül korlátozott mértékben ugyan, de ráláttunk a folyamatra.

Forrás: Orbán Viktor Facebook-oldala

Az, hogy a Stratégia hosszabb ideje az asztalon van, senki számára nem lehetett meglepetés, hiszen az előző stratégia 2022-ben lejárt (igaz, számos intézkedés végrehajtási határidejét 2023-ig meghosszabbították), ráadásul a feltételességi mechanizmus keretében a Kormány maga vállalta, hogy a korrupcióellenes keretrendszer megerősítése érdekében új, átfogóbb, ambiciózusabb korrupcióellenes stratégiát fog elfogadni. Ez a vállalás Magyarország EU-s Helyreállítási Tervének mérföldkövei közé is bekerült, amely részletes előírásokat is tartalmaz a Stratégia és akcióterv megalkotásának módjával és tematikájával kapcsolatban.

Apró csavar, hogy a stratégia elfogadásának tervezett határideje e dokumentumok szerint 2023. június 30. lett volna.

Hogyan lett Magyarországnak új Korrupcióellenes Stratégiája?

A Helyreállítási Terv szerint a Korrupcióellenes Munkacsoportnak már a tavaly elfogadott első jelentésében értékelnie kellett volna az új Stratégiát és Akciótervet, ez azonban nem történhetett meg, mivel a jelentés elfogadásakor a Belügyminisztérium még nem bocsátotta a Munkacsoport rendelkezésére a tervezetet – ez csak 2023 március legvégén történt meg. A Helyreállítási Terv azt is rögzítette, hogy a Munkacsoportot hatékonyan kell bevonni a Stratégia elkészítésébe – ez azonban csak korlátozottan valósult meg. A civil oldal szereplői egyedül ezzel, a legeslegelső tervezettel kapcsolatban tudtak érdemben észrevételeket megfogalmazni. A stratégia megalkotási módjával kapcsolatban az egyik leghangsúlyosabb kérésünk az volt, hogy a stratégia megalkotása és véleményezése ne zárt ajtók mögött történjen: fontos, hogy egy ilyen, széles társadalmi rétegeket érintő kérdésben egyrészt társadalmi egyeztetés legyen, másrészt, hogy a civil szereplőkön kívül más érdekelteknek (például a gazdasági szereplőknek, korrupcióval foglalkozó kutatóknak) is lehessen beleszólásuk abba, hogy mit tartanának a hazai korrupcióellenes fellépés szempontjából releváns kérdéseknek, hol lennének a legfontosabb beavatkozási pontok. Azt képviseltük, hogy a munkacsoporti egyeztetés nem pótolhatja a valós társadalmi egyeztetést.

Akkor (még 2023 áprilisában) ezt a kérésünket elutasították a Munkacsoport kormányzati tagjai, hangsúlyozva, hogy a Munkacsoporton kívül a Kormánynak még számos más szereplővel egyeztetnie kell (egyrészt a kormányzati-állami körrel, másrészt azokkal a nemzetközi szereplőkkel is, akiket egyébként a Helyreállítási Terv szintén nevesít – azaz az OECD-vel, a GRECO-val és az Európai Bizottsággal), és a társadalmi egyeztetés megnyitásával biztosan nem tudnák tartani a 2023. június 30-i határidőt.  Többek között ennek a következménye, hogy Reszkető Petra, a Budapest Intézet igazgatója és kutatója, aki független szakértőként a civil oldalt erősítette a Munkacsoportban, 2023. májusában le is mondott tagságáról.

Végül a Munkacsoport 2023. június 13-án kiegészítő jelentést fogadott el a Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia (legelső) tervezetéről, amely tartalmazta a civil oldal javaslatait is, sőt, mellékletként a Stratégia és az akcióterv tervezetét. Ez volt az első alkalom, hogy a magyar társadalom tudomást szerezhetett a készülő stratégiáról – bár abba tényleges beleszólást nem kapott.

A kormány 2023. június 30-ig így sem fogadta el a stratégiát, sőt októberig kellett várni, hogy megkapjuk a Kormány válaszát a felvetéseinkre, illetve egy új, némiképp átdolgozott stratégiai tervezetet.

Azóta szinte minden Munkacsoporti ülésen megkérdeztük, hogy mikor várható már ténylegesen a stratégia elfogadása, de többnyire kitérő válaszokat kaptunk (épp folyamatban van az egyeztetés a Bizottsággal, a Bizottságnál van visszamutatáson, illetve most már mindjárt el lesz fogadva.) A késlekedés már csak amiatt is különösen fájó, mert így már végképp nem indokolható a társadalmi egyeztetés mellőzése. Erre a hiányosságra egyébként az OECD, sőt a Bizottság is felhívta a figyelmet.

Mi várható a korrupcióellenes fellépés területén 2024-ben és 2025-ben?

Ahogy azt fentebb írtuk, jelenleg még nem érhető el nyilvánosan az aktuális, tényleges, valódi Stratégia, így nem tudjuk összefoglalni, hogy mit gondol a Kormány a korrupcióellenes fellépés eddigi eredményeiről és hiányosságairól, a stratégia ambícióról, az akciótervi intézkedések megvalósítása által elérni kívánt főbb célokról és mutatókról – azt ugyanakkor fontos itt megemlíteni, hogy az általunk eddig megismert  tervezetek egyik legfontosabb hiányossága éppen az volt, hogy nem volt összhang a Stratégia helyzetértékelése, célrendszerem a beavatkozási területek és az akciótervi intézkedések között.  (Ezt a Stratégia első tervezetének kapcsán egyébként a Kormány is elismerte.)

A hosszas várakozás dacára az elfogadott akcióterv tartalma alig-alig különbözik a korábbi tervezetektől – természetesen néhány határidőt leszámítva. A főbb témakörökben: 

• átláthatóság, 
• integritás a törvényhozás, 
• az igazságügy, 
• a közszféra területén, 
• a közbeszerzési és gazdasági verseny tisztaságának növelése, 
• társadalmi integritás,  
• külföldi vesztegetés elleni fellépés 

Összesen több mint 50 intézkedést fogalmaz meg, és ez alapján azt is gondolhatnánk, hogy átfogó, nagyívű stratégiai lépésekről van szó. A konkrét intézkedések ambíciója sajnos ennél jóval visszafogottabb.  Ennek egyrészt az lehet a magyarázata, hogy a számos intézkedés esetén a Kormány olyan szereplők számára határoz meg feladatokat, amelyek formailag függetlenek tőle (például az Országos Bírói Hivatal, az NKE rektora vagy a Magyar Köztisztviselői Kar) – ezekben az esetekben a Kormány értelemszerűen csak felkérheti az adott szereplőket az intézkedés végrehajtására.

Másrészről a “középtávú” elnevezés dacára a stratégia valójában igen csak rövid távú, ezért eleve nem kerültek bele nagyobb ívű reformjavaslatok. (Némileg szokatlan elemként jónéhány akciótervi intézkedés teljesítési határideje meglehetősen kurta, 2024. márciusának vagy áprilisának vége, sőt, több esetben 2024. február 29., azaz az akciótervi elfogadástól számított nem egészen két hét – ebben az esetben nyilvánvalóan olyan intézkedésekről van szó, amelyek megvalósítása már jóval korábban, a stratégia elfogadásától függetlenül megkezdődött. Az előző, 2020-2022-es Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiát sok kritika érte amiatt, hogy lényegében a “képzést” tüntette fel a korrupcióellenes fellépés csodaszereként. Ez a megközelítés jelen akciótervben is visszaköszön – a “jogszabályváltoztatási lehetőségek vizsgálata” és “felülvizsgálata” mellett. Ezzel azonban az a probléma, hogy még az egyébként fontos témákban, témakörökben sem jelent konkrét beavatkozási kötelezettséget sem a Kormány, sem az egyéb, intézkedésre felhívott szereplők számára.

Az Átláthatóság témakörében például az intézkedési terv foglalkozik többek között a mintegy másfél évvel ezelőtt lezárult, a NAIH által lefolytatott információszabadság-projekt jogszabály-változtatási javaslatainak átültetésével – azonban itt is csak a módosítási irányok megvizsgálásáról szól a határozat, annak ellenére, hogy a javaslatcsomag már több mint egy éve a kormány asztalán van.
Ugyanebbe a témakörbe került bele a hazai politikai pártok külföldi finanszírozással kapcsolatos szabályainak vizsgálata (illetve a szabályozás  uniós és nemzetközi jogi megfelelőségi vizsgálatának  elvégzése is) – itt, különösen a decemberben már elfogadott szuverenitásvédelmi törvény elfogadására tekintettel mindenesetre üdvösebb lehetett volna, ha a párt- és politikafinanszírozás egészének reformját, felülvizsgálatát tűzi ki maga elé célként a Kormány – ezt egyébként a tervezet első verziójának egyeztetésén jeleztük is.

Szintén nem ismeretlen téma a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos, a feltételességi mechanizmus és a helyreállítási terv keretében már korábban megtett ígéretek beváltása : így a vagyonnyilatkozati rendszer kiterjesztése, a hatékony és visszatartó erejű szankciók régóta halogatott bevezetése és a tényleges digitális vagyonnyilatkozati rendszer megteremtése. Bár ezekre viszonylag rövid végrehajtási határidőt tervez a kormány, a tényleges tervekről kapcsolatban – azaz, hogy például mik is lehetnének ezek a szankciók egyelőre nem ismert semmilyen, az apparátus részéről érkező terv. Érdekes, hogy a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos akciótervi lépések az ellenőrzés hatékonyságának javításával kapcsolatban nem tartalmaznak intézkedéseket, holott elméletileg a szankciók kiszabásának is ez lehetne az alapja. (Egyébként a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos vállalások HET-szerinti határideje szintén 2023. júniusa volt.) Az átláthatóság témakörnél fájó hiányosság, hogy nincs szó a közérdekű adatokhoz való hozzáférést elősegítő konkrét intézkedésekről, vagy a vagyonnyilatkozatok tartalmára, ellenőrzésére vonatkozó reformokról.

Az integritással kapcsolatos beavatkozási területek (Törvényhozási, igazságügyi integritás, közszféra szerveinek integritása) gerincét a különböző etikai kódexek bevezetése adja – ezzel lényegében két legyet ütve egy csapásra, hiszen alapvetően ezek az újonnan megalkotandó, illetve felülvizsgálandó etikai kódexek szabályoznák például a forgóajtó-jelenséget, a lobbistákkal való kapcsolattartást és a nepotizmus visszaszorítása érdekében hozandó szabályok is, amelyek megalkotására a Kormány a HET-ben ígéretet tett. A korábbi akcióterv alapján arra a következtetésre juthattunk, hogy a Kormány ténylegesen csak így, puha eszközökkel kívánja kezelni a fenti korrupciós kockázatokat, de a tegnap elfogadott verzióba belekerült egy újabb pont is – vélhetően a Bizottsággal folytatott egyeztetések hatására: a kormány vállalást tett egy új lobbitörvény megalkotására 2025. novemberéig. Akciótervi megerősítést kapott a közbizalommal kapcsolatos bűncselekmények kapcsán 2022 végén bevezetett új jogintézmény, a ‘bírói felülvizsgálat’ felülvizsgálata is – ez a munka is jócskán zajlik már.  Az ugyanakkor nem derül ki az akciótervből, hogy milyen irányú változás várható, van-e rá esély, hogy hatékony intézménnyé válik a pótmagánvád, 2023 előtti ügyek esetében is alkalmazható-e az eljárás.      

A közbeszerzések és a gazdasági verseny tisztaságával kapcsolatos intézkedések sem jelentenek különösebb nóvumot – ezek javarészt egy-az-egyben a Korrupcióellenes Munkacsoport tavalyi jelentésének konszenzusos, illetve munkatervi javaslatait tartalmazzák, és mivel többségében részletkérdéseket érintenek, aligha várható tőlük átfogó javulás a korrupciós kockázatok területén.  Az egyik javaslat például a Közbeszerzési Hatóságot hívja fel fokozott ellenőrzésre a részajánlattétel biztosításával összefüggő indokolási kötelezettségének vizsgálatát érintően, egy másik pedig felhívja a pénzügyminisztert, hogy a  hazai forrásokból biztosított támogatások körére kiterjedően vizsgálja felül az  államháztartási jogszabályokat a  költségvetési támogatások lebonyolításában és kezelésében részt vevő szervek többszintűségének felülvizsgálata és esetleges megszüntetése érdekében. Belátható, hogy ezektől a javaslatoktól – a hatáskörök és az autonómia megerősítése nélkül, konkrét jogalkotási lépések előirásának hiányában –  csak igen mérsékelt előrelépés várható a közbeszerzési és gazdasági verseny tisztaságának területén.

Különösen fájó, hogy ezek a szakaszok az Integritási Hatóság 2023 júniusában kiadott jelentésének javaslataira még csak utalásszerűen sem tartalmaznak rendelkezést, így aligha az akciótervtől várhatjuk a központosított közbeszerzések rendszerének felülvizsgálatát, vagy például az uniós pályázatok rendszerszintű ellenőrzési és szabálytalanságkezelési hiányosságainak felszámolásást.

A társadalmi integritást fokozó intézkedések közül a következő hónapokban a legfontosabb a bejelentővédelemmel kapcsolatos intézkedések megerősítése és az ezzel kapcsolatos tájékoztató kampányok lehetnek – csak remélni lehet, hogy ezeket nem túlárazott kommunikációs keretszerződések keretében fogja megvalósítani a Kormány. Sajnálatos ugyanakkor, hogy semmilyen érdemi intézkedést nem tartalmaz ez a fejezet a bejelentők védelmét illetően, pedig a tavaly elfogadott törvény továbbra sem képes arra, hogy a bejelentők számára valódi védelmet nyújtson. A problémákról itt írtunk részletesen, illetve a Transparency Internationallal közösen kötelezettségszegési eljárást is kezdeményeztünk, mivel a törvény az uniós irányelvnek pont a legfontosabb elemét nem vette át, hogy a nyilvánossághoz forduló bejelentőket is védelem illeti.

Külön témakörként szerepel a külföldi vesztegetések elleni fellépés – az itt tapasztalt hiányosságokra évről évre felhívja a figyelmet az OECD.  

Az akcióterv javára írható, hogy előírja, hogy 2026. elején a hatásosságot külső szakértő fogja értékelni és a Kormánynak külön el kell fogadnia az erről készült beszámolót –- ezáltal elkerülhető, hogy mindenféle monitoring-rendszer nélkül a feledés homályába vesszen a 2022-2026-os stratégiához hasonlóan. Az akcióterv ugyanakkor nem rendelkezik a végrehajtás folyamatos nyomon követéséről és a nyilvánosság biztosításáról sem. 

Összességében az új akcióterv bár számos témára és szabályozási területre kiterjedt,  kevés innovatív, ambiciózus elemet tartalmaz, és nagyrészt a már korábban, más dokumentumokban megfogalmazott régi adósságait törleszti. Fájóan hiányoznak belőle a tényleges átláthatóságot biztosító intézmények (ide értve például a tulajdonosi struktúrák átláthatóságát garantáló szabályok megteremtését, amely a stratégia első tervezetének szövegében még szerepelt), vagy a pártfinanszírozással, bejelentővédelemmel, vagy vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos átfogó reformok bevezetését szolgáló tényleges intézkedések.