Birtokba vett helyi önkormányzás - ez a címe annak a kutatásnak, amelyben feltérképeztük, milyen együttműködések léteznek helyi érdekérvényesítő csoportok és az önkormányzatok között Magyarországon, Lengyelországban és Romániában. Az eredetileg angolul megjelent tanulmány, melynek most közzétesszük a magyar fodítását, három olyan régiós civil szervezet munkájának eredményeként jött létre, amely saját országában az átláthatóság, az elszámoltathatóság és az részvétel erősítésével foglalkozik. A kutatás 65 magyar, lengyel és román aktivista és önkormányzati munkatárs tudását, tapasztalatát gyúrja egybe, hogy egy új megközelítést kínáljon a civil-önkormányzati viszony eredendően konfliktusos, politikai természetét semlegesítő partnerségi retorikával szemben. Célunk a civil-önkormányzati viszonyra nehezedő nyomás összetevőinek nyílt feltárásával és az érintettek hangjának felerősítésével egy olyan reális helyzetkép megalkotása volt, amely segít közösen gondolkodni arról, hogyan lehet a helyi önkormányzás régiónkban a demokrácia megújításának terepe.

A kutatás a szűken vett, fejlesztéspolitikai értelmű partneri viszonyok makroszintű, szabályozásközpontú elemzése helyett az aktivisták és döntéshozók egyedi helyzetekben létrejött helyi interakcióit vizsgálta. Olyan eseteket dolgoztunk fel, ahol a felek számára egyaránt kínálkoznak a kompromisszumkötés és a konfliktus felvállalásának különböző stratégiái. Nem tartoztak a kutatás fókuszába ugyanakkor a civil szférának kiszervezett közszolgáltatások, a pályázatok vagy egyéb külső játékszabályok révén determinált, illetve az egyszeri, rövid távú együttműködések. 2020 májusa és júliusa között összesen 64 félig strukturált mélyinterjút végeztünk 35 szervezet képviselőjével, ezen belül aktivistákkal és helyi önkormányzatok munkatársaival, tisztségviselőivel. A kutatási jelentés egy, az eredményeket szintetizáló jelleggel összefoglaló régiós fejezetből és három országfejezetből épül fel. Utóbbiakhoz egyenként négy-négy esettanulmány is tartozik. A kutatás mellékleteként egy érdekvédelmi javaslatcsomagot is összeállítottunk az interjúalanyaink tapasztalataiból.

Fő célunk interjúalanyaink saját, együttműködésekkel kapcsolatos gondolkodásmódjainak megismerése volt. Arra voltunk kíváncsiak, milyen értelmezési keretekbe illesztik maguk a megkérdezettek a felmerülő nehézségek meghaladására tett kísérleteiket, különös tekintettel az összeférhetetlenségi helyzetekre, illetve az általuk játszott szerepekkel és az általuk megfogalmazott követelésekkel kapcsolatos dilemmáikra. A résztvevők elbeszéléseinek megértése azért különösen releváns ma a régiónkban, mert a számos kutatás által leírt „demokratikus visszacsúszás” és „szűkülő civil tér” rendszerszintű jelenségei, az állampolgári mozgástér bezáródása nem olyasmi, aminek a helyben dolgozó szereplők egyszerűen áldozatául estek. Az elmúlt évek negatív folyamatai, strukturális változásai elmozdulásokat eredményeztek a civil társadalom attitűdjében és a felhasznált stratégiáiban, eszközeiben is, erre a közvetett hatásra azonban az összehasonlító igénnyel fellépő régiós kutatások és válságnarratívák gyakran kevés figyelmet fordítanak.

A kutatás keretében vizsgált helyi együttműködések az erősödő politikai feszültségek közepette az összehangolt cselekvés és az intézményesített bizalmatlanság bizalomépítő erejének az újrafelismerését hozták magukkal. Az együttműködésen alapuló, pártpolitikától nem áthatott demokratikus színterek kiépítése a benne résztvevők és ezen keresztül a tágabb közösség átalakításának az ígéretét is hordozza. Ugyanakkor a globalizáció és a nemzetállami kormányok központosító törekvései következtében az önkormányzatoknak egyre több társadalmi és gazdasági feszültséggel kell szembenézniük. Ez a legtöbb esetben inkább vezetett bezárkózáshoz, mint a helyi demokrácia kiteljesedéséhez. A helyi civilek és önkormányzatok gyakran valószínűtlennek tűnő együttműködési történeteit vizsgálva mégis sokat tanulhatunk a civil társadalomnak az elszigetelődést és a végletes politikai polarizációt megelőző, a demokratikus párbeszédet ügyek mentén elősegítő, a rendszerszintű kényszereket áthidaló erejéről.

Partnerségi retorika és új lokalizmus

A pozitív fejlemények ellenére rendszerszinten korántsem beszélhetünk általánosan a régióban 30 éve lezajlott rendszerváltások nagy vívmányának, a helyi önkormányzásnak a birtokbavételéről és megerősödéséről. Miközben az elmúlt évtizedekben a civil kapcsolatok professzionalizálódtak, a civilek intézményi kapacitásai bővültek, a kutatás fókuszában álló érdekérvényesítő szervezetek csekély száma is jól mutatja, hogy a helyi szinten aktív civil társadalom autonómiája nem erősödött ezzel párhuzamosan. A szektorok közötti egyenrangú partnerség inkább volt fikció, mint valóság: a politikum befolyása és a tőle való függés idővel egyre meghatározóbbá vált. A széleskörű konszenzust élvező modernizációs célok elérése érdekében kötött partnerségek a 2000-es évektől megszokott formái lettek az állam és a civil társadalom viszonyának, megkönnyítve a közfeladatok és közszolgáltatások ellátásának civil szervezetek részére történő kiszervezését.

A magánjellegű, piaci viszonyokra emlékeztető, gyakran alapvetően informális egyeztetések eredményeként kötött feladatellátási szerződések révén a civil társadalom és az önkormányzatok formálisan egyenlő partnerekként osztották meg erőforrásaikat a közös fejlesztési célok elérése érdekében. Ám ezek a nemzetközi programok által is propagált partnerségek a valóságban inkább szolgáltak a civilek megszelídítésére. Egyfelől, a helyi szintű szereplők a helyi nyilvánosság fejletlensége okán a legritkább esetben voltak képesek önálló igényekkel fellépni a folyamatok demokratikus legitimációjára és szakpolitikai tartalmára vonatkozóan. Másfelől, az önkormányzatok partnerségi döntéseit nem elsősorban a „szektorsemleges” hatékonyság vezérelte, hanem gyakran a helyi és országos klientúraépítés, vagy egyéb, változó politikai szempontok. A „partnerségi retorika” elfedte az együttműködések valódi természetét, miközben sok civil kezdeményezést kockázatkerülőbb stratégiák és tevékenységek irányba tolt el a rendszerszintű hiányosságok politikai bírálata helyett. A partnerségek efféle keretezésével az önkormányzatok alkalmatlannak nyilváníthattak és kizárhattak az együttműködésekből olyan informális csoportokat, akikkel a kapcsolatuk nem volt eléggé bejáratott.

Az interjúinkban ez a retorika negatív vonatkoztatási pontként jelenik meg, amikor a civil szereplők a helyi demokrácia működésének hiányosságait ecsetelik. A 2010-es évektől kezdődően számos aktivista csoport megpróbált elmozdulni a kizárólagosan önkormányzatokkal való partnerségekre épülő működésmódtól és kezdett inkább helyi beágyazottságuk elmélyítésén dolgozni. Mindez szoros összefüggésben áll a helyi közügyek és a városi aktivizmus iránti megnövekedett érdeklődéssel, amelynek köszönhetően olyan civil ellenőrző technikák is elterjedtek a régióban, mint az állampolgári újságírás, a közösségszervezés, a közérdekű adatigénylés és bejelentés. Ez az „új lokalizmus” sokhelyütt a helyhatóságok nyitottabb hozzáállását is magával hozta. Egyes önkormányzatok ugyanis ráébredtek, hogy a divatossá váló digitális eszközök használata, a konzultáció és közösségi részvétel lehetőségeinek a kibővítése civil partnerséggel vagy anélkül növelheti a városvezetés legitimitását. A civil-önkormányzati partnerségek feladatellátás körül forgó, pénzügyi fókuszú megközelítésével szemben kutatásunk a helyi civil ökoszisztémák fejlesztésére irányuló, transzformatív érdekérvényesítés feltételeire irányít jelentősebb figyelmet.

A civil kezdeményezések itt nem közvetlen feladatátvállalással, hanem a részvétel, a képviselet és a nyilvános tanácskozás (deliberáció) egymással szorosan összefüggő gyakorlatain keresztül fejtenek ki hatást a helyi politikára, összekapcsolva a konkrét ügyekben végzett érdekérvényesítő munkát a helyi demokrácia működésére vonatkozó igényekkel.  A civil szervezeteken keresztül megvalósuló társadalmi részvételre és a választások révén megvalósuló, semleges és magától értetődő politikai képviseletre a két szektor elkülönülő alaplogikájaként szokás gondolni. Kutatásunk során azonban úgy találtuk, hasznosabb a civil és önkormányzati szerepek elméleti elkülönítése helyett arra a folyamatra koncentrálni, melyben ez az elkülönítés végbemegy, melynek során az állampolgári részvétel új módszereinek intézményesítése és a politikai képviselet hiányosságaira való figyelemfelhívás kölcsönösen hatnak egymásra. A konkrét helyi problémák megoldására törekvő aktivisták nem csak mozgósítják a résztvevőket az ügyek mentén, de a helyi önkormányzás elvont vízióját a helyi problémák valóságával összekötve maguk is képviseleti igényekkel lépnek fel. Ez csak az esetek kisebb részében jelenti azt, hogy egy civil szerveződés belép a politikai arénába. Gyakrabb, hogy egyszerűen magával a képviseleti folyamattal kapcsolatos igénybejelentésekről és ehhez kapcsolódó közösségépítő gyakorlatokról van szó, amit a hétköznapi elégedetlenségek katalizálnak.

Az igények bejelentésének hagyományos formáival szemben az érdekérvényesítő csoportok képviseleti igényei azért alapvető jelentőségűek, mert lehetővé teszik a helyi szereplők számára, hogy a helyi közpolitika alakításába a politikusok jóindulatától függetlenül is bele tudjanak szólni. Ezen igények befogadásával civilek és helyhatóságok közösen tudnak olyan hibrid intézményeket, együttműködéseket teremteni, amelyek a helyi közösség kezdeményezéseit valós hatalommal ruházzák fel. Ezzel a helyi önkormányzatok korábbi, irányításra és ellenőrzésre épülő működésmódjukat a részvételi politikai kultúrával összhangban lévő, közvetítői-kapacitáló vezetésre cserélik. Ahol ez így történik, ott több lehetőség van arra is, hogy a helyi önkormányzásra helyeződő egyre növekvő nyomást, és az ebből fakadó kölcsönös egymásra utaltságot is jobban tudatosítsák a szereplők. Ahogy egy lengyel interjúalanyunk fogalmazott, lehetnek viták, de ha nincs önkormányzatiság, együttműködésre sem fog sor kerülni.

Helyi önkormányzás nyomás alatt 

Magyarországon a civil társadalom ’90-es évekbeli térhódítását a helyi együttműködési gyakorlatok tökéletlen intézményesülése követte, melynek során a civil szervezetek egyre inkább gazdasági és politikai függésbe kerültek. A partnerségek elterjedését elsősorban a társadalom „nyugatias” átalakításának elképzelése vezette az uniós csatlakozás idején. A bürokratikus irányítás és projektalapú támogatások azonban kevés szereplő számára tették lehetővé a status quo megkérdőjelezését, és ez a 2000-es évek végére beszűkítette a civilek stratégiai lehetőségeit. A partnerségi modell hátteréül szolgáló illúziók gyengülése és a 2010-ben bekövetkezett politikai változások nyomán a magyar civil társadalomban új típusú stratégiák erősödtek meg. Az Orbán-kormány újraközpontosítással terjesztette ki a hatalmát a civil szektorra, még jobban szűkítve az amúgy is csekély mozgásteret. A civil szervezetek ebben a politikailag polarizált környezetben új szövetségekkel igyekeztek magukat minél jobban beágyazni a helyi közegükbe, így válva relevánsabb szereplőkké a helyi politikában, ahol az érdekérvényesítés útjai még nem zárultak el teljesen. A 2019-es helyhatósági választásokon győztes ellenzéki politikusok a civil társadalom döntéshozatalba történő szélesebb körű bevonására tettek ígéretet, a rendszerszintű változás azonban nem történt meg egy csapásra. Az aktivisták tovább küzdenek a helyhatóságok technokrata attitűdjének és gyenge együttműködési kultúrájának megváltoztatásáért, ami gyakran elvezet az újonnan megválasztott vezetőkkel kötött kimondott vagy kimondatlan szövetségek felmondásához.

A jelentés Lengyelországról szóló fejezete a sikeres együttműködés megvalósításának legfontosabb előfeltételeit és kihívásait igyekszik azonosítani. A kutatás az átláthatóságot, a nyílt adatok használatát, valamint a társadalmi részvételt támogató civil szervezetekre fókuszál, az esettanulmányok pedig a helyi önkormányzatok és civilek viszonyának négy lehetséges mintázatát mutatják be. Az első esetben a civil szervezet úgy dönt, hogy az önkormányzatnak fog dolgozni és belülről fog vele együttműködni. A második esetben a civil szervezet politikai ellenzékként viselkedik, és politikai szereplőként igyekszik viszonyt létesíteni a helyi hatóságokkal. A harmadik esetben egy már régebb óta működő szereplő dönt úgy, hogy több sikertelen próbálkozást követően másik településre viszi a tevékenységét. Végezetül a negyedik eset a civilek külső, őrkutya (watchdog) típusú tevékenységeit mutatja be.

Romániában az önkormányzatokra nehezedő modernizációs nyomás különösen nagy volt, ezért többnyire a progresszív önkormányzatok belső reformjai vezettek a civil társadalommal való együttműködések új formáinak a kialakításához. A részvételi kormányzás ideája és szlogenjei az elmúlt években egyre inkább teret nyertek az országban. Miközben a hatékonyság szempontjából ez pozitív eredményekkel járt (lásd a városmenedzserekkel kapcsolatos romániai esettanulmányt), a valóságban ritkán járul hozzá a demokratikus működésmód terjedéséhez. A felülről kezdeményezett részvételi mechanizmusok komoly nehézségekkel szembesülnek, amikor a helyi civil társadalmat kell mobilizálniuk és hatalommal felruházniuk. Az önkormányzatok annak ellenére törekszenek a partnerségre, hogy a helyi kezdeményezések híján vannak azoknak a használható narratíváknak és szükséges erőforrásoknak, amelyek segítségével igényeket tudnának megfogalmazni az alapvetően technokrata, bürokratikus, az emberektől túlságosan eltávolodott adminisztrációval szemben. A romániai civil szféra erőteljes hatása és kreatív ereje éppen ezért nem itt, hanem például az országos politika olyan kritikus pillanataiban válik láthatóvá, amikor nagyszabású tömegtüntetésekre kerül sor.

A kutatási projektet a National Endowment for Democracy nagylelkű támogatása tette lehetővé. A jelentésben kifejtett nézetek és vélemények a szerzőktől származnak, és nem szükségszerűen tükrözik a National Endowment for Democracy hivatalos álláspontját vagy véleményét.

Szerzők: Bródy Luca Sára, Merényi M. Miklós (Magyarország - K-Monitor), Justyna Kościńska (Lengyelország - ePaństwo), Alis Socea, Laura Burtan (Románia - Funky Citizens), Merényi M. Miklós (Összegzés, szerkesztés) 

Fordítás: Pintér Ádám, Merényi M. Miklós