Ezért nem utal Brüsszel – Hézagos intézményrendszer felügyelne az uniós milliárdokra

orsivin // 2021.10.01.

Címkék: eu közbeszerzés átláthatóság antikorrupció anti korrupció RRF

Cikkünk megjelenésekor még mindig nem fogadta el az Európai Bizottság a magyar kormány által május közepén benyújtott Helyreállítási és Ellenálóképességi Tervet, ami a feltétele annak, hogy hazánk hozzáférjen az Unió által a COVID-járvány hatásainak kezelésére folyósított milliárdokhoz. Az elhúzódó döntés politikai üzenetet hordoz: a Bizottság nem elégedett az Orbán-kormány antikorrupciós és jogállamisági reformterveivel, és most, hogy erre lehetősége van, igyekszik az uniós források védelmét biztosító intézkedésekre rászorítani a magyar vezetést. Beszédes, hogy - miközben nagyberuházásokat orosz vagy kínai hitelből valósít meg és devizakötvényeket is kibocsát - a kormány nem akarja felhasználni az uniós helyreállítási alap előbbieknél olcsóbb hitelkeretét, csupán a 2500 milliárdos támogatási összeget hívná le. Ez arra utal, hogy a magyar fél a lehető legkevesebb kompromisszummal és kitettséggel igyekszik túlesni a tárgyalásokon. De mi az igazság az uniós kritika mögött - vannak-e erős intézményi garanciák arra, hogy nem lopják el a pénzeket? Ennek jártunk utána.

Cikksorozatunk előző részében azzal foglalkoztunk, hogy a kormány által bemutatott Helyreállítási Terv hogyan hagyta figyelmen kívül az Európai Bizottság és a Tanács évek óta rendre hangoztatott ajánlásait a korrupcióellenes intézményi struktúra megerősítése terén.

Nem önkényes döntés, hogy foglalkozni kell a korrupcióval

Ahogy arra Ursula von der Leyen legutóbbi nyilatkozata is utalt – a magyar helyreállítási tervvel épp az az egyik fő probléma, hogy ahelyett, hogy a kormány az uniós közpénzek védelmében hatékony intézkedéseket vázolt volna fel, a járvány nyomán a jogállamiság helyzete tovább romlott. Fontos hangsúlyozni azonban, hogy a Bizottság nem dönthet önkényesen arról, hogy elfogadja vagy elutasítja a helyreállítási tervet – a vonatkozó EU-s rendelet ugyanis pontosan megszabja, hogy milyen szempontok alapján kell értékelni a beadott anyagokat. A rendelet V. mellékletének 2.2.-es pontja alapján ugyanis, ha a terv nem vagy csak részlegesen járul hozzá “az országspecifikus ajánlásokban megfogalmazott kihívások, vagy a Bizottság által az európai szemeszter keretében hivatalosan elfogadott más releváns dokumentumokban azonosított kihívások összességének vagy jelentős részének az eredményes kezeléséhez”, akkor a terv összességében nem megfelelő minősítést kap, és így nem ítélhető meg pénzügyi hozzájárulás a tagállamnak. Abban azonban már van némi mozgástere a Bizottságnak, hogy mit ítél meg a kihívások “jelentős részének” – néhány tagállam helyreállítási terve úgy kapott zöld utat, hogy nem reagáltak az összes országspecifikus ajánlásra.

A rendeletben lefektetett értékelési szempontrendszernek azonban van még egy olyan fontos pontja, amely külön foglalkozik a korrupcióval – még azon tagállamok esetén is, ahol a korrupcióellenes intézményrendszer fejlesztése általánosságban nem szerepelt az európai szemeszter ajánlásai között. Az Unió ugyanis egyre komolyabb hangsúlyt fektet arra, hogy a költségvetéséből érkező források ne korrupciós célokat szolgáljanak, hanem valóban hozzájáruljanak a tagállamok gazdaságának megerősödéséhez. Ezért a rendelet azt is előírja, hogy minden egyes tagállami helyreállítási tervnek megfelelő intézkedéseket kell tartalmaznia közvetlenül arra vonatkozóan, hogy megelőzzék az eszköz felhasználásával kapcsolatos korrupciót, összeférhetetlenséget és csalást – ezek hiányában a Bizottságnak ismételten csak nincs módja arra, hogy pénzügyi hozzájárulást ítéljen meg a tagállamnak.

Elemzésünkben ebből a szempontból fogjuk áttekinteni a magyar helyreállítási tervet: azt nézzük meg, hogy a helyreállítási pénzek elköltésére és a terv végrehajtására életre hívott intézményrendszer mennyiben képes megelőzni és feltárni a korrupciót.

Ki vigyáz a pénzekre?

A HET legutóbbi, júliusban nyilvánosságra hozott verziójának 3. része foglalkozik a HET intézményrendszerével, illetve, ahogy arról már szót ejtettünk, két rövid bekezdés erejéig, mint “reform” is megjelenik az ‘I - Horizontális Intézkedések’ komponensben. Továbbra is csak tippelni tudunk, hogy mennyiben számít a HET végrehajtása reformnak, hacsak azért nem mert tartalmazza az “antikorrupció” és a “csalás” szavakat. Ha azonban tüzetesebben megvizsgáljuk a HET végrehajtásáról szóló részt, azt látjuk, hogy a Kormány korántsem tett komoly, újszerű vállalásokat az helyreállítási pénzekkel kapcsolatos visszaélések megakadályozására.

A feladatok oroszlánrészét a Miniszterelnökséghez telepítették, bár bizonyos komponensek esetén a különböző szakminisztériumok látják el a lebonyolítói feladatokat. A korrupciós vállalásokkal kapcsolatos “I” komponensben ugyan maga a Miniszterelnökség a lebonyolító szerv, de bizonyos “reformok” esetén együttműködnek az Igazságügyi és a Belügyminisztériummal. A Miniszterelnökségen belül az EU-s programokért felelős RRF Terv Végrehajtásáért és Fejlesztéspolitikai Jogi Ügyekért Felelős Helyettes Államtitkársága látja el Nemzeti Hatóságként a végrehajtással kapcsolatos feladatokat, amely Európai Uniós Fejlesztésekért Felelős Államtitkárság alá tartozik. (Az RRF itt a Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszköz angol nyelvű rövidítése - a teljes folyamatot az előző bejegyzésünk végén foglaltuk össze közérthetően).

Maga a Helyettes Államtitkárság, azaz a Nemzeti Hatóság összesen 51 fővel működik, ebből mindössze 6 főt fog foglalkoztatni a Fejlesztéspolitikai Jogi Főosztály alá tartozó RRF Kifogás és Szabálytalanságkezelési Osztály – lényegében ez az osztály fog felelni az összes szabálytalanság és kifogás kivizsgálásáért – azaz többek között az ő feladatuk lesz az esetleges korrupciógyanús esetek feltárása is.

Fontos háttérinformáció lehet, hogy az uniós fejlesztések koordinációja csak az év elején került el az Innovációs és Technológiai Minisztériumtól a Miniszterelnökségre, bár tény, hogy ezt a területet már 2020 szeptembere óta a Miniszterelnökséget vezető Gulyás Gergely korábbi kabinetfőnöke, Ágostházy Szabolcs (balra) irányítja. Különböző hírportálok elemzései szerint az átszervezés fő oka épp az lehetett, hogy így az uniós pénzeső irányítása közelebb kerül a miniszterelnök közvetlen környezetéhez. Tény, hogy korábban sem volt teljesen függetlennek tekinthető az EU-s programok felügyelete, azonban árulkodó, hogy épp az idén került a terület egy pártkatona által irányított szervezethez, ahelyett hogy az államigazgatáson belüli önálló hivatalt kapott volna. (Persze nem újszerű, hogy a Miniszterelnökség egyfajta kisgömböcként minden olyan területet magába kebelez, amely valamiért fontos a FIDESZ számára: olyan, egymással semmilyen szinten nem kapcsolódó területeket is felügyel Gulyás, mint a paksi beruházás vagy az üldözött keresztények megsegítése.)

Annak ellenére, hogy a Miniszterelnökség szervezeti és működési szabályzata szerint a Fejlesztéspolitikai és Jogi Főosztály, illetve az RRF Kifogás és Szabálytalanságkezelési Osztály a szabálytalansági döntések és kifogások elbírálásában nem lesz utasítható, kérdéses, hogy mennyire vehető ez komolyan, ha a szervezeti egység amúgy teljes mértékben be lesz tagozódva az Államtitkárság és a Miniszterelnökség alá. Munkájukról, jutalmazásukról felettes vezetőik fognak dönteni, és minden más helyreállítási forrásokkal kapcsolatos ügyben amúgy is utasíthatják is őket.(A zavart fokozza, hogy a Helyreállítási Terv nem teljesen úgy számol be az RRF Terv Végrehajtásáért és Fejlesztéspolitikai Jogi Ügyekért Felelős Helyettes Államtitkárságának felépítéséről, mint ahogy az a Miniszterelnökség SZMSZ-ében szerepel: például míg az SZMSZ-ben a Fejlesztéspolitikai Jogi Főosztály alatt három különböző osztályt szerepel, addig a HET-ben csak egyetlen egy. Az SZMSZ ráadásul rendelkezik a Nemzeti Hatóságon belül egy úgynevezett “Fejlesztéspolitikai és Ellenőrzési Főosztály”-ról, amely többek között az OLAF-fal tartana kapcsolatot és a külső szervek által kezdeményezett ellenőrzéseket bonyolítaná le – a HET azonban hallgat erről, ezért nem tudjuk meg hogyan látná el a feladatait.)

Mindez aligha utal szilárd, korrupcióellenes intézményi keretre, illetve a felelősségi területek világos lehatárolására. Annál is inkább kérdéses ez, mert a HET korábbi tervezete szerint például a Fejlesztéspolitikai és Jogi Főosztályon dolgozó 6 főből maximum 2-2 fog szabálytalanságokkal, illetve kifogáskezeléssel foglalkozni, ráadásul közülük ketten pályakezdők is lehetnek.

Árulkodó már maga az intézményrendszert meghatározó, a HET végrehajtásáról szóló 413/2021 (VII. 13) Kormányrendelet is, amely a csalás, az összeférhetetlenség és a korrupció megelőzésére alig tartalmaz konkrét mechanizmusokat, csupán megismétli, hogy a HET végrehajtásában részt vevő szerveknek muszáj e szempontokat érvényesíteniük a működésük kialakításában. A rendelet ráadásul többszörösen visszautal a “hagyományos”, azaz a hétéves költségvetési ciklusokban szétosztott támogatások intézményrendszerére - emiatt azonban bizonytalanságok merülhetnek fel a külső auditot biztosító Audit Hatóság, azaz a Pénzügyminisztérium költségvetési fejezete alá tartozó Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (EUTAF) és a Nemzeti Hatóság (vagyis az RRF végrehajtásáért felelős helyettes államtitkárság) szerepköre között.

Hiányzó mechanizmusok, beblöffölt megoldások

A szabálytalanságok kezelésére vonatkozó eljárások során is úgy tűnik, sokkal fontosabb szempont a pénzcsapok gyors megnyitása, mint a gyanús esetek feltárása. Különösen aggályosak lehetnek a rendeletben szereplő következő szabályok:

szabálytalansági eljárást csak a támogatási szerződés megkötését követően lehet indítani (72.§) – azaz nincs olyan kontrollrendszer amely már a pályázati eljárás során kiszűrné a kockázatos mechanizmusokat.
akkor is a Nemzeti Hatóság vezetője, vagyis a Miniszterelnökség Helyettes Államtitkársága dönt a szabálytalansági eljárás megindításáról, ha a szabálytalansági gyanú a nemzeti hatóság tevékenységével összefüggésben merül fel, vagy a szabálytalansági gyanút az audithatóság jelentette: tehát ha valaki szabálytalanságot észlel azzal kapcsolatban, hogy a Nemzeti Hatóság elmulasztja például egy támogatási szerződéssel kapcsolatos közbeszerzés ellenőrzését, ennek kapcsán maga a helyettes államtitkár fogja kezdeményezni a szabálytalansági eljárást – ha úgy dönt.
a szabálytalanság tárgyában hozott érdemi döntés ellen nincs helye kifogásnak.

Akkor is a sötétben tapogatózunk, ha nem a jogszabályban, hanem a HET-ben keressük a korrupció kivédésére vonatkozó konkrét mechanizmusokat: a Csalás és Korrupció fejezetben ugyan az Alaptörvénytől a Btk.-n át a Középtávú Korrupcióellenes Stratégiát is megemlítik, mint minden olyan szabályt, amelyben előfordul a “korrupció” szó, azonban nem esik szó róla, hogy ezek a jogi eszközök konkrétan hogyan szolgálják a helyreállítási pénzekkel való visszaélés megfékezését – különösen nyilvánvaló ez a Korrupcióellenes Stratégia kapcsán, amely egyáltalán nem tartalmaz olyan intézkedést, amely az EU-s források elköltésével kapcsolatos kockázatokat kezelné vagy elemezné. Tény ugyanakkor, hogy mind a HET végrehajtásáról szóló rendelet, mind a Helyreállítási Terv többször utal arra, hogy a Nemzeti Hatóság (majd) ki fog dolgozni egy úgynevezett “HET Csalás Elleni Stratégiát”, ennek azonban a konkrét tartalmáról szintén nem lehet tudni semmit. Ebben az értelemben ez csak egyfajta blöffnek tekinthető, akárcsak az Ágostházy Szabolcs által beharangozott, civil szervezetek bevonásával létrejövő korrupcióellenes munkacsoport, amelynek egy interjún kívül se Kormányhatározatban, se a HET-ben nem találtuk nyomát.

Hasonlóan semmitmondó, hogy a tervben a korrupció megelőzésének hatékony eszközeként mutatják be a 2007(!)-ben Bajnai Gordon kezdeményezésére létrejött, azóta lényegében változatlan formában működő www.anti-lop.hu oldalt, amelyen keresztül az EU-s források szabálytalan elköltésével kapcsolatos közérdekű bejelentéseket lehet megtenni. Az azonban se a honlapról, se másmilyen forrásból nem derül ki, hogy mely EU-s pályázatokkal kapcsolatban milyen szabálytalanságokat jelentettek a bejelentők, vagy hogy a kivizsgáló hatóságok milyen alapon döntöttek esetleg a panaszok elutasításáról – ráadásul, ahogy az közérdekű adatigénylésünkre adott válaszukból kiderül, erről ők sem vezetnek statisztikát, vagy készítenek elemzéseket. Itt szükséges ismét hangsúlyozni, hogy a HET szinte teljes egészében a már meglevő mechanizmusokra és struktúrákra támaszkodik, amelyek ez idáig sem biztosították kellően sem az átláthatóságot, sem a korrupció megelőzését. De átlátható-e a felvetődő vitatott ügyek kezelése? A korábbi EU-s ciklusok szabálytalanságairól az operatív programok irányító hatóságai csupán egy-egy excel listát tesznek közzé a már lezárt szabálytalanságokkal, de ezek nem csak, hogy nem vethetőek egymással össze, de az sem derül ki belőlük, hogy kik és hány szabálytalansági eljárást kezdeményeztek, és ezek mekkora része végződött a szabálytalanság megállapításával, vagy a panaszok elutasításával – a szabálytalanságok nyomonkövetésének rendszere lényegében hiányzik.

A pályáztatás átláthatósága különben sem erős pontja a meglévő EU-s pályázati portálnak: a pályázatok, illetve a pályázatok nyerteseinek adatai nem exportálhatóak és kutathatóak (legfeljebb 300 elemet enged a rendszer), nem szűrhetőek vagy hasonlíthatóak össze. Maga a kereső nehezen használható, és míg tíz éve volt a honlapon olyan funkció, amely térképen is megjelenítette a támogatásokat, mára ez már nem érhető el. Problémát jelent az is, hogy a pályázati dokumentáció szinte minden projektnél hiányos (például a projekt elbírálását végző személyek a legritkább esetben vannak feltünthetve, a módosítások – így a határidő-hosszabbítások - nehezen követhetőek). A korábbi ciklusok projektjei - és a változó minisztériumi struktúrák miatt a felelősei - pedig alig követhetőek vissza. Az információszabadság hazai állapota miatt pedig gyakran költségtérítés megfizetése vagy per szükséges ahhoz, hogy a pályázatok tényleges dokumentumait a minisztériumoktól meg lehessen szerezni. Éppen ezért különösen szomorú, hogy a HET egyáltalán nem tartalmaz arra vonatkozó kötelezettségvállalást, hogy átláthatóbb legyen a pályáztatás informatikai rendszere.

A programok és a pályázatok társadalmi egyeztetése is hagy kívánnivalót maga után. Általánosságban elmondható, hogy a társadalmi párbeszéd kiüresedett, de ez a szakmai szervezetekkel való párbeszédről is elmondható - a korrupcióellenes szervezetek bevonására az intézkedések megtervezésébe régóta nem kerül sor. A HET egyeztetése meglehetősen formális volt, az észrevételekre nem adnak konkrét válaszokat. A szakmai, önkormányzati és civil tagokat is tartalmazó monitoring bizottságok működésének hiányosságairól itt már írtunk - a helyreállítási alappal kapcsolatban ráadásul még ilyen bizottság felállításáról sincs hír. Ezzel kapcsolatban ugyan nincs elvárás, de máshol - pl. Lengyelországban - egy politikai alku révén mégis sor kerül rá.

A fenti hiányosságok ellenére nagyon úgy tűnik, hogy a HET-es pénzek elosztását is a fenti, hézagos intézményrendszerben képzeli el a Kormány. Az üdvözölhető fejlemények közé sorolható, hogy az elektronikus közbeszerzési rendszer összekapcsolásra került a pályázatokat kezelő informatikai rendszerrel, azaz a pályázatok végrehajtása és monitorozása során közvetlenül el lehet érni a pályázathoz tartozó közbeszerzési adatokat – ezek az adatok azonban a szélesebb nyilvánosság számára nem érhetőek el. Kétkedve fogadhatjuk azt is, hogy a HET végrehajtása során az informatikai rendszer mennyire fogja hatékonyan használni az Arachne moduljait. Ez volna az az EU-s adatbányászati eszköz, amely különböző indikátotokat és – például tulajdonosi vagy közbeszerzési -- adatbázisokat felhasználva egyfajta kockázatbecslést ad az adott pályázattal kapcsolatos potenciális visszaéléésekre. Ez alapján a hatóságok könnyebben tudnak lépni és célzott ellenőrzéseket lefolytatni. A HET lényegében csak arról nyilatkozik, hogy a helyreállítási terv végrehajtása során használni fogjuk ezt az eszközt, és hogy negyedévente – azaz a lehető legritkábban – fel fogjuk tölteni az Arachne rendszerébe a pályázatok adatait. Ezt leszámítva azonban elég szűkszavú leírást kapunk: nem derül ki, hogy vajon továbbítja-e a magyar fél minden pályázati eljárás (ideértve annak összes szereplőjének összes – akár önkéntesen is alkalmazható - adatmezőjének) adatait, illetve hogy mi a következménye annak, ha az eszköz kockázatosnak ítél meg egy pályázatot.

Érdemes lehet külön kitérni arra is, hogyan képzeli el a HET a pályázatok megvalósításával kapcsolatos közbeszerzések ellenőrzését. Itt ismét csak a “ki őrzi az őrzőket?” klasszikus kérdésébe botlunk, ugyanis a magyar intézményrendszer majdnemhogy nemes egyszerűséggel az ajánlatkérő felelősségévé teszi az összeférhetetlenség és a korrupció kivédését, és alig foglalkozik az olyan esetekkel, amikor alkalmasint maga az ajánlatkérő, vagy esetleg maga a lebonyolító szerv manipulálhatja a közbeszerzést. Ez nemcsak integritási kérdéseket tesz fel, de az ajánlatkérők dolgát sem teszi éppen egyszerűvé. A HET szerint ugyanis az ő feladatuk lenne, hogy az ajánlattevő összeférhetetlenségének biztosítása végett a következő adatbázisokat böngéssze át:

az Igazságügyi Minisztérium közhiteles céginformációs rendszere,
a Nemzeti Adó- és Vámhivatal köztartozásmentes adózói adatbázisa,
a Közbeszerzési Hatóság nyilvántartása az eltiltott ajánlattevőkről, továbbá a hamis adatszolgáltatás, illetőleg közbeszerzési törvénybe ütköző szerződésszegés miatt kizárt ajánlattevőkről
a Munkavédelmi Foglalkoztatás-felügyelet nyilvántartása a munkaügyi és munkavédelmi jogsértést elkövetett munkáltatókról
az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság által kezelt, a jogerős közrendvédelmi bírságokra vonatkozó nyilvántartás
a Gazdasági Versenyhivatal versenyjogi döntéseket rögzítő adatbázisa
a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara építőipari kivitelezői névjegyzéke
az egyes vállalkozások közötti kapcsolatokról, a vállalkozások törvényes képviselőiről és azok ügyvezetőiről információkat nyújtó internetes adatbázisok
különféle belső adatbázisok
nyilvános médiainformációk

Igencsak disszonáns, hogy ezekhez az adatbázisokhoz feltétlenül még az ellenőrző hatóságoknak sincs közvetlen hozzáférésük – az pedig a HET visszafogott ambíciói nyomán csupán vágyálom, hogy ezekhez a kötelezően ellenőrizendő adatbázisokhoz az ajánlatkérők az elektronikus közbeszerzési rendszeren (EKR) keresztül hozzáférjenek. Pedig ez azért is különösen fontos téma, mert a HET intézkedéseinek jelentős része építési beruházásokat is tartalmaz, ami közismerten az egyik olyan terület, amelynél igen nagy a kormányhoz közvetlenül becsatornázott vállalkozók piaci részesedése. Tény ugyanakkor, hogy ezek a beruházások aligha indulnak el 2022 első negyedéve előtt. Viszont a Fidesz kedvenc kommunikációs cégei már most készülhetnek: annak dacára, hogy a HET-et a Bizottság még el sem fogadta, egyes komponensekben a konkrét intézkedéseket előkészítő, jellemzően a lebonyolító minisztériumoknak szánt pályázati felhívásokat már nyáron meghirdették – és ezeknél a felhívásoknál meglehetősen gyakran találkozunk kommunikációra előirányzott forrásokkal.

A HET-ben az összeférhetetlenség, a csalás, valamint a korrupció kivédésének az általánosságok pufogtatásán túl az egyik legtöbbet hangoztatott módszere az, hogy a pályázóktól, az ajánlattevőktől és lényegében minden szereplőtől különböző összeférhetetlenségi, átláthatósági nyilatkozatok megtételét, illetve korrupciós záradék aláírását követeli meg – de az elmúlt évek uniós pénzeket érintő korrupciós ügyei nyomán valóban gondolhatjuk, hogy ez bárkit vissza tud tartani?

Facebook Tweet Tetszik

Címkék: eu közbeszerzés átláthatóság antikorrupció anti korrupció RRF

36 komment

A bejegyzés trackback címe:

https://k.blog.hu/api/trackback/id/tr6716705224

Kommentek:

A hozzászólások a vonatkozó jogszabályok értelmében felhasználói tartalomnak minősülnek, értük a szolgáltatás technikai üzemeltetője semmilyen felelősséget nem vállal, azokat nem ellenőrzi. Kifogás esetén forduljon a blog szerkesztőjéhez. Részletek a Felhasználási feltételekben és az adatvédelmi tájékoztatóban.

evilwolf 2021.10.01. 14:32:08

Úgyis utalni fogja, mert holló a hollónak nem vájja ki.
Magyarul: a tolvajok összetartanak.
Csak egy kicsit eljátsszák, hogy ők tisztábbak.
Minden egyes politikus egy kib@szott tolvaj.

háló

Hírlevél

Hírek

Nincs megjeleníthető elem

Facebook

archívum

Címkék

orsivin // 2021.10.01.

Címkék: eu közbeszerzés átláthatóság antikorrupció anti korrupció RRF

Nem önkényes döntés, hogy foglalkozni kell a korrupcióval

Ki vigyáz a pénzekre?

Hiányzó mechanizmusok, beblöffölt megoldások

Címkék: eu közbeszerzés átláthatóság antikorrupció anti korrupció RRF

Ajánlott bejegyzések:

A bejegyzés trackback címe:

Kommentek:

Kurt úrfi teutonordikus vezértroll · https://hatodiklenin.blog.hu/ 2021.10.03. 05:59:01

frikazojd · http://kocs.ma 2021.10.03. 12:24:49