A K-Monitor tizenhét éve követi a közpénzek Magyarországon való felhasználását, így közpénzek politikai reklám útján való elköltését is. A politika finanszírozásának és a politikai reklámozás átláthatóbbá tétele a visegrádi régióban című projekt keretében a K-Monitor a TI Szlovákiával, a Fundacja Odpowiedzialna Polityka-val és a KohoVolit.eu-val közösen értékeli a politikai reklám átláthatóságáról és targetálásáról  szóló uniós rendelet-tervezetet.

Helyzetkép Magyarországról

A politikai reklámok finanszírozásának átláthatósága és elszámoltathatósága hosszú ideje megoldatlan problémát jelent Magyarországon. A hazai jogszabályok nem biztosítják a kormány és más politikai szereplők reklámpiaci költéseinek átláthatóságát, ami a politikai verseny torzulásához vezet. Bár a választási eljárásról szóló törvény (Ve.) tartalmaz szabályokat a politikai reklámokra nézve, a választások során az egyetlen gyors jogorvoslatot biztosító jogorvoslati lehetőség, a választási kifogás nem vehető igénybe a közpénzekkel való visszaélés esetén. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlata szerint ugyanis a kampányfinanszírozást érintő kifogások elbírálása kívül esik a választási eljárás keretében tárgyalható problémák körén. Ilyen jellegű problémákkal az Állami Számvevőszék (ÁSZ) foglalkozhat. Az ÁSZ azonban csak a választásokat követő egy évben vizsgálódik, így valódi és gyors jogorvoslatot a kampányfinanszírozási problémákra nem kínál.

Az ún. harmadik szereplők, például a kormányhoz köthető civilek (GONGO-k) vagy influenszerek tevékenysége szintén kívül esik törvény hatályán. Az ÁSZ feladata lenne, hogy a politikai szereplők bevételeit és kiadásait ellenőrizze. Az ÁSZ azonban olyan gyakorlatot alakított ki, amellyel szűkítette saját hatáskörét, amikor megszorítóan értelmezte a politikai reklám fogalmát, és gyakorlatilag kizárta saját látóköréből az online hirdetéseket. Hasonló hiányosságot jelent - az egyébként beszámolókban feltüntett - kiadások tényleges ellenőrzésének hiánya, a hazai illetékesek ugyanis a beszámolók ellenőrzése során nem vetik össze a “bevallott” és a ténylegesen felmerült kiadásokat. Végül pedig, a szankciók hiánya szintén arra ösztönzi a politikusokat, hogy kijátsszák a kampányfinanszírozási szabályokat.

A most előkészítés alatt álló uniós rendelet pozitív hatással lehet a magyarországi politikai reklámok átláthatóságára, mivel az említett problémák egy részét orvosolhatja például azzal, hogy javítja az átláthatóság szintjét és kiterjeszti a politikai hirdetések fogalmát. Blogposztunkban értékeljük a jelenleg az Európai Bizottság, a Parlament és a Tanács közötti egyeztetés alatt álló rendelettervezet ígéretesnek és kevésbé ígéretesnek tűnő rendelkezéseit.

Blogposztunkban elsősorban a politika- és kampányfinanszírozás átláthatósága szempontjából értékeljük a tervezett rendeletet. A közpénzekre és a politikai versenyre vonatkozó információkhoz való hozzáférés ugyanis az információszabadság és ezáltal a véleménynyilvánítás szabadságának részét képezi, amelyet nemcsak az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikke, hanem az EU Alapjogi Chartájának 11. cikke is biztosít. A politika- és kampányfinanszírozás átláthatósága tehát egy demokratikus társadalom számára épp olyan jelentős, mint a szólás szabadsága. 

Várható előrelépések

Civil partnereinkkel már önmagában azt előrelépésnek tartjuk, hogy az Európai Bizottság hajlandóságot mutatott a politikai reklámok, valamint a reklámok targetálásának szabályozására, és 2021 novemberében javaslatot dolgozott ki azzal a céllal, hogy az Unióban folyó politikai hirdetések piacát egységesítse.

Politikai szereplők - tágan értelmezve

Szintén pozitív fejleménynek tartjuk, hogy a rendelettervezet tágan határozza meg az ún. politikai szereplő (political actor) fogalmát, így a rendelet hatálya alá tartozhatnak a választott és nem választott kormányzati tisztviselők, valamint a nevükben vagy érdekükben eljáró személyek is. A szabályozás átláthatóbbá teheti azokat helyzeteket, amikor a hivatalban lévő tisztségviselők hivatalos forrásaikat használják kampányolásra (például amikor egy állami szerv közösségi média oldala rendel meg hirdetéseket) . Ehhez hasonlóan azok az ún. harmadik személyek is a rendelet hatálya alá tartozhatnak, akik bár hivatalosan nem vesznek részt a kampányban, de ténylegesen valakinek az érdekében kampányolnak (például amikor influenszerek posztolnak vagy a CÖF rendel meg hirdetéseket a kormányt támogatva).

Átláthatóbb költségek

Nemcsak az óriásplatformok - mint a Facebook vagy Google - hanem a politikai hirdetési szolgáltatások minden szolgáltatója köteles lesz rendszeresen jelentést készíteni az illetékes nemzeti hatóságoknak a hirdetésekért kapott összegekről vagy egyéb juttatások értékéről. Ez szélesebb körű ellenőrzést tenne lehetővé, mivel a politikai szereplők által a hazai politika-finanszírozási jogszabályok alapján bejelentett költségek és a hirdetési szolgáltatók beszámolói összevethetők lennének egymással.

Választási időszakban gyorsított eljárás

Helyesnek tartjuk, hogy rendelettervezet kétféle megközelítést alkalmaz a választásokhoz és népszavazásokhoz kapcsolódó időszakokban és az ezeken kívül megjelenő hirdetésekre nézve. Az előbbi esetben a platformoknak rövidebb határidőn belül kell majd feldolgozniuk a hozzájuk érkező bejelentéseket és válaszolniuk a nemzeti hatóságok adatkéréseire. Az Európai Parlament által javasolt gyorsított jogorvoslati lehetőségek különösen fontosak lehetnek azokban a tagállamokban, ahol a jelenlegi jogszabályok nem biztosítanak gyors jogorvoslatot a kampánykiadásokkal való visszaélések esetén.

A jogi képviselők kulcsfontosságúak a szabályok kikényszerítéséhez

A digitális szolgáltatásokról szóló rendelettel (DSA) összhangban a javaslat az EU-ban le nem telepedett szolgáltatók számára is előírja, az EU-ban olyan felelőst jelöljenek ki, aki ellátja a cég jogi képviseletét. A kötelező kijelölés célja nemcsak a rendeletnek való megfelelés biztosítása, hanem a óriásplatformok nemzeti joghatóságoktól való “elmenekülésének” megakadályozása is. Egy jogi képviselő kijelölése megkönnyítheti a platformok bíróság előtti számonkérését, nemcsak a reklámok finanszírozásával kapcsolatos kérdésekben, hanem más típusú jogvitákban is. Az azonban továbbra is a nemzeti peres szabályokon múlik, hogy a polgároknak lehetővé teszik-e, hogy csak egy másik tagállamban képviselettel rendelkező céget hazai tagállami bíróságon pereljenek be. Tehát lehetőség lesz-e arra, hogy magyar állampolgárok magyar bíróság előtt egy olyan céget pereljenek be, aki csak egy másik EU-s tagállamban rendelkezik jogi képviselettel rendelkezik.

Az online politikai hirdetések Európai Adattára

Üdvözlendő a Parlament azon módosítási javaslata, amely arra kötelezné a Bizottságot, hogy európai szintű attárat hozzon létre a politikai reklámoknak. Ebben az egységes online adattárban, amelyhez az óráisplatformok adattárai is kapcsolódnak, az óráisplatformnak nem minősülő online szolgáltatók működése is hozzáférhetővé és átláthatóbbá válhatna. Egy összekapcsolt Európai Adattár növelni tudná az átláthatóságot, mivel az egyébként széttagolt és egységesített tartalom nélkül különböző adattárak megnehezítenék a hirdetésekkel kapcsolatos információk összehasonlítását és kutatását.

A tétlen nemzeti hatóságok más tagállamok társhatóságok nyomásával szembesülhetnek

A javaslat szoros együttműködést ír elő a különböző nemzeti hatóságok számára és éves jelentéstételt a Bizottságnak. Az EP-választásokat követő két éven belül a Bizottság is köteles jelentést tenni a végrehajtásról az EP-nek és a Tanácsnak. Az együttműködés és a jelentéstétel nyomást gyakorolhat azokra a tagállamokra, ahol a politikai finanszírozást nem ellenőrzik kellőképpen. Megfontolandó lenne azonban egy európai szintű ügynökség felállítása a nemzeti hatóságok munkájának összehangolására és felügyeletére az egységes végrehajtás biztosítása érdekében.

Csalódást keltő pontok a tervezetben

A nyilvánosság hozzáférése továbbra is korlátozott lesz

Bár előrelépés, hogy a reklámokra vonatkozó ún. átláthatósági közlemény (transparency notice) széles körben tartalmaz információkat a reklám hátteréről, a tervezet értelmében a nyilvánosság számára kizárólag ezen információk lesznek elérhetők. Csak az ún. érdekelt felek (interested entities) igényelhetnek majd további adatokat a hirdetésekről. Ráadásul a platformok viszonylag lassan, egy hónapon belül, és egyes esetekben csak költségtérítés ellenében válaszolnak majd az információkérésekre.

Véleményünk szerint nem igazolható, hogy csak egy-egy szakmai csoport (kutatók, civil szervezetek, újságírók) és nem pedig általában bármely polgár jogosult megismerni a politikai hirdetések finanszírozásának és targetálásának hátterét. Emellett a kereskedelmi érdekek (commercial legitimate interests) védelmének mérlegelésekor a platformok érdekeit össze kellene vetni a politikai verseny átláthatóságához fűződő közérdekkel. Úgy gondoljuk, hogy egy ilyen érdekmérlegelés eredménye csak az lehet, hogy a közérdek - mint például a tisztességes választások, átlátható politikai verseny - felülírja az egyes gazdasági szereplők üzleti érdekeit.

Változatlanul maradhatnak a platformok hirdetéstárai

Sajnos a Parlament által javasolt verzió sem változtatna azon, hogy rendelet inkább a platformok kereskedelmi érdekeit helyezi előtérbe.

A platformok ugyanis ahelyett, hogy a hirdetőkre vonatkozó részletes információkat tennének közzé, a hirdetési szolgáltatásért kapott pénzösszegeket összesíthetik, vagy akár sávos kategóriákban közölhetik, ha a pénzmozgásokra vonatkozó részletes adatok közzététele - saját megítélésük szerint - a kereskedelmi érdekeiket veszélyeztetné.

Mivel ez a szabály lényegében megegyezik a Facebook és a Google jelenlegi önszabályozási gyakorlatával, nem jelent előrelépést. A részletes adatok megismerhetőségének korlátozottsága  megakadályozhatja, hogy az érdekelt felek (és a nyilvánosság) teljes és pontos képet kapjon a politikai hirdetési piacról és ezáltal a politikai verseny dinamikájáról. Ha a javaslat így kerül elfogadására, a jelenlegi gyakorlat marad érvényben, és a hirdetésre fordított költségek, amelyek sok esetben közvetlenül vagy közvetve az államtól (közpénzekből) érkeznek a platformokhoz, nem lesznek nyomon követhetők.

Tisztázandó kérdések

Közhatalmi szervek mint politikai szereplők

Bár a javaslat tágan határozza meg a politikai szereplő fogalmát, felsorolva például az uniós, nemzeti vagy helyi szintű vezető tisztségviselőket, nem világos, hogy a közhatalmi szervek, például a nemzeti kormányok a rendelet hatálya alá tartoznak-e. Ezért fontos lenne tisztázni a rendelet személyi hatályát, hiszen a hirdetéseket gyakran nem egyes politikusok, hanem közjogi szervek rendelik meg a szolgáltatóktól.

Ellenszolgáltatás nélküli tartalmak

A javaslat nem csak a fizetett tartalmak, hanem általában véve minden politikai jellegű tartalom regisztrációját előírja, függetlenül attól, hogy azt egy szolgáltatás részeként nyújtják-e vagy sem. A rendelet azonban nem határozza meg pontosan, hogy a platformok mit tehetnek annak biztosítása érdekében, hogy minden tartalom megfelelően legyen regisztrálva. Így a platformok önszabályozására még mindig jelentős mozgástér marad, ami akár meg is erősítheti azokat a gyakorlatokat, amelyek egyszerűen letiltják a politikai véleményeket vagy az organikus tartalmakat.

Üdvözlendő azonban, hogy a politikai reklámtevékenység (political advertising) fogalma tágabban került megfogalmazásra. A tervezet által használt fogalom szerint:

„politikai reklámtevékenység”: egy üzenet bármilyen módon történő elkészítése, elhelyezése, népszerűsítése, közzététele, eljuttatása vagy terjesztése:

a) politikai szereplő javára vagy nevében, kivéve, ha az tisztán magánjellegű vagy tisztán kereskedelmi jellegű; vagy

b) amely befolyásolhatja a szavazási magatartást vagy egy választás vagy népszavazás kimenetelét, vagy egy jogalkotási vagy szabályozási folyamatot.

A fogalom tehát tágabb abban az értelemben, hogy nem pusztán a reklám közzétételét tekinti reklámtevékenységnek, hanem a üzenet-előállítási szolgáltatás további lépéseit is. Szintén nem korlátozódik a politikai reklám olyan tartalmakra, amiket a politikusok saját nevükben rendelnek meg: politikai reklám lehet az is, ha valaki (például egy influenszer) - ellenszolgáltatásért - egy politkus vagy párt céljai érdekében kampányol.

A tágabb fogalom javíthatja a közösségi tartalmak átláthatóságát. Emellett a politikai reklámtevékenység ilyen tág fogalma kockázatossá és akár költségessé is teheti a platformok számára a politikai hirdetések letiltiását: a platformok saját felhasználóik jelentős részét elveszítenék, ha a platformok minden olyan tartalmat letiltanának, amely a politikai reklámtevékenység fogalma alá tartozik. Ezzel szemben a politikai reklámok megszorító meghatározása megkönnyítené a platformok számára, hogy a rendelet megkerülése érdekében felhagyjanak a politikai reklámok közzétételével.

A szólásszabadság és az átláthatóság védelmezői számára közös nevezőt jelenthetne, ha a politikai hirdetések nem csupán a tartalom vagy a hirdető jellege alapján kerülnének meghatározásra, hanem más szempontok figyelembevételével, például az adott tartalom felhasználók elérése alapján. A platformok által alkalmazott célzási technikák és algoritmusok nagyobb átláthatósága segíthetné a dezinformációs kampányok elleni fellépést.

Veszélyezteti-e a rendelet a szólásszabadságot?

Bár a tervezet szerint a politikai nézetek, vélemények, valamint a szerkesztői tartalom nem minősül politikai reklámnak, több civil szervezet is felhívta a figyelmet, hogy a rendelet tág tárgyi hatálya, amely a nem fizetett tartalmakra is kiterjed, árthat a demokráciának és alááshatja a szólásszabadságot. A tervezet kritikusai szerint a rendelet széles tárgyi hatályát nem teszi védhetővé a politikai hirdetésekkel kapcsolatos visszaélések (dezinformációs kampányok, fizetett trollok, GONGO-k) elleni küzdelemhez fűződő közérdek fennállása. Kiemelik, hogy a rendelet korlátozhatja az egyének véleménynyilvánítási szabadságát, megsértve ezzel az Emberi Jogok Európai Bírósága által alkalmazott arányossági elvet. Emellett a rendelet felhasználható lehet civil szervezetek ellen azokban a tagállamokban, ahol a jogállamiság és az állami szervek függetlensége nem biztosított megfelelően.