Az állam és az önkormányzatok a legnagyobb vásárlók, kutatások szerint a teljes GDP átlagosan 10-15%-át teszi ki az OECD-országokban a közbeszerzések értéke. Azt is tudjuk, hogy a köz-, illetve magánszféra találkozópontjaként a közbeszerzések világa nagyon sok korrupciós kockázatot rejt – ezért is foglalkozunk blogunkon kiemelten ezzel a témával. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy minden közbeszerzés korrupt vagy tisztességtelen lenne, mégis valószínűleg mindenki hallott már visszacsorgatásokról, egy gazdasági szereplőre kiírt (rosszabb esetben konkrétan a gazdasági szereplő által írt) pályázatokról, vagy részekre bontott közbeszerzésekről (melyeknek az a célja, hogy a kiírók mentesüljenek a magasabb értékű szerződések esetén előírt szigorúbb és átláthatóbb eljárásrend alól). A manipulált közbeszerzések sokszor magasabb költséget is jelentenek a piaci árnál – és a különbözetet az állampolgárokkal fizettetik meg.
A káros tendenciák tekintetében természetesen nem beszélhetünk “magyar” sajátosságról, a közbeszerzési korrupció a világon mindenhol ismert jelenség, nem véletlen, hogy évről évre számos kutatás, ajánlás jelenik meg a témában. A közbeszerzések tisztaságát egyedül az átláthatóság és az elszámoltathatóság növelésével, illetve a döntéshozók mérlegelési jogkörének szűkítésével lehet előmozdítani. A K-Monitor 2012 első felében a Transparency International szlovák és cseh tagszervezetével, a lengyel Batory Alapítvánnyal és a Budapest Intézettel közösen folytatott összehasonlító kutatást, hogy megtudjuk, mennyire jellemzőek a tisztességtelen közbeszerzési technikák a visegrádi régióban, és hogy az egyes országokban milyen jogi és gyakorlati megoldásokat alkalmaznak a korrupció visszaszorítására ezen a területen.
A visegrádi tagországokban egy bizonyos értékhatár felett (ami 2012-ben árubeszerzés, illetve szolgáltatásmegrendelés esetén 130.000, 200.000 vagy 400.000 euró az ajálatkérő jogállásától függően, és egységesen 5.000.000 euró építési beruházás megrendelése esetén) az EU vonatkozó irányelveinek megfelelően szabályozzák a közbeszerzéseket, ami azt jelenti, hogy ha egy beszerzés értéke várhatóan meghaladja ezt az összeget, akkor gyakorlatilag ugyanolyan szabályok szerint zajlik a közbeszerzés az összes tagállamban. E szabályok közé tartozik, hogy az eljárást megindító hirdetményt (vagyis a közbeszerzési kiírást) az EU hivatalos közbeszerzési értesítőjében (Tenders Electronic Daily - TED) is közzé kell tenni. Az eljárás fő szabály szerint nyílt vagy meghívásos lehet. (Az ún. versenypárbeszéd nem számít különösebben elterjedt formának.) Noha a közbeszerzési kiírásokat vagy értékelési szempontokat itt is lehet egy-egy kedvenc szállítóra vagy vállalkozóra szabni, ezekben az eljárásokban alapvetően többen tesznek ajánlatot, ami fokozhatja a versenyt és előmozdíthatja a hatékony beszerzést. A hirdetménnyel vagy hirdetmény nélkül induló tárgyalásos eljárás lefolytatására csak sokkal szűkebb keretek között nyílik lehetőség.
Mivel a visegrádi országokban a közbeszerzési joganyagot eleve az EU-s szabályok mentén alakították ki, többnyire az EU-s értékhatár alatt, az ún. nemzeti rezsimben is ezekkel (vagy igen hasonló) eljárásokkal találkozhatunk, még ha az átláthatóságra, illetve az eljárási határidőkre vonatkozó szabályok a nemzeti rezsimben kevésbé szigorúak is.
Ugyanakkor az is megfigyelhető, hogy a rendszerváltás óta Lengyelország kivételével mindegyik állam a sokadik közbeszerzési törvényét fogyasztja: ennek nemcsak az az oka, hogy az EU-s jogszabályok is változtak, hanem az is, hogy a közbeszerzéssel kapcsolatos korrupciós botrányok az egész régióban szabályozási kényszert teremtettek: más szóval, be kellett tömni a nyilvánvaló kiskapukat (és újakat nyitni helyettük). A közbeszerzési törvények tárgyi hatálya azonban igencsak eltér: míg Magyarországon és Lengyelországban számos rendelet, illetve alacsonyabb rendű jogszabály szabályozza a kivételeket (így például a tervpályáztatást, illetve a közszolgáltatói és a minősített beszerzéseket), és a törvény csak az általános kereteket határozza meg, addig Szlovákiában és Csehországban a törvény gyakorlatilag minden, nemzeti értékhatárt elérő beszerzésre kiterjed. (Az másik kérdés, hogy Csehországban igen-igen hosszú a kivételek listája: rengeteg beszerzési tárgy esetén egyáltalán nem kell semmilyen közbeszerzési eljárást lefolytatni).
Kutatásunk során hamar egyértelművé vált, hogy az alapvető problémát a nemzeti értékhatárok jelentik: egy adott becsült szerződési érték alatt ugyanis közbeszerzési eljárás helyett lehetőség nyílik a közvetlen beszerzésre. Az értékhatár alatti beszerzések ugyanis nem jelennek meg a statisztikákban, ami jelentősen torzíthatja az összehasonlító elemzések eredményeit. Könnyen falakba ütközhetünk akkor is, ha meg akarjuk tudni, hogy az adott közpénzből gazdálkodó szervezet milyen elvek mentén választotta ki a beszállítóit, és hogy értékarányosan vásárolt-e magának szolgáltatást vagy terméket. Ezen a szinten egyáltalán nem jellemző a transzparencia és az ellenőrizhetőség (bár Magyarországon például a szerződések tartalmáról és értékéről a közpénzből gazdálkodó szervek kötelesek összefoglaló jegyzéket közzétenni).
Sokkoló lehet, ha megnézzük mennyire eltér a nemzeti értékhatár a régió országaiban: jelenleg Csehországban mintegy hatszor (!) olyan magas, mint Szlovákiában.
A teljes képhez azonban hozzátartozik, hogy mind Szlovákiában, mind Csehországban épp a közelmúltban felezték meg az értékhatárokat – éppen a közbeszerzéssel kapcsolatos visszaélések miatt volt fontos, hogy a kisebb értékű beszerzések esetén is átlátható és hatékony gazdálkodásra kényszerítsék az állami és önkormányzati szerveket.
Az EU-s és a nemzeti értékhatár közötti beszerzések esetén a szabályok mindenhol lényegesen megengedőbbek. Ez csökkentheti az adminisztrációt, és terhet vehet le az ajánlatkérők válláról, de egyúttal növeli a korrupció kockázatát is. Az egyes országokban különböző könnyítésekkel találkozhatunk.
Lengyelországban például sokkal szélesebb körben nyílik lehetőség az eljárási határidők akár extrém lerövidítésére is, amely ahhoz vezethet, hogy egy-egy tenderen csak azok tudnak indulni, akik már előre tudomást szereznek a várható közbeszerzési kiírás tartalmáról. A közbeszerzéssel kapcsolatos jogsértések orvoslására is csak igen korlátozott mértékben van lehetőség az EU-s értékhatár alatt.
Csehországban egy bizonyos, 20 000 000 CZK (780 200 EUR) köztes értékhatár fölötti építési beruházások esetén gyakorlatilag a szigorúbb, EU-s szabályok érvényesülnek – mégis visszaélésre gyanakodhatunk, hiszen az építési beruházások csaknem 16%-ának becsült értéke éppen a 19 és 20 millió cseh korona közötti értéktartományba tartozik. Szintén komoly gondot jelenthet, hogy általában nem a legalacsonyabb árat tartalmazó, hanem az “összességében legelőnyösebb” ajánlat mellett döntenek (ilyenkor a beszerzés árán túl egyéb, olykor kevésbé releváns kiválasztási szempontokat is meghatároznak), ami ahhoz vezet, hogy az állam sokszor jóval a piaci ár felett vásárolja meg a termékeket vagy szolgáltatásokat.
Az új magyar szabályozás különösen érdekes eleme, hogy egyes árubeszerzések és szolgáltatásmegrendelés esetén „egyénileg kialakított eljárásrend” választható: az azonban ilyen esetben is megkötés, hogy a közbeszerzési eljárásnak hirdetmény közzétételével kell megindulnia. Az új szabályokkal ugyanakkor bevezetésre került egy köztes értékhatár, amely alatt széles körben nyílik lehetőség a kevésbé átlátható, hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazására.
Szlovákia bizonyos szempontból kakukktojásnak számít, hiszen a 2011-től érvényes új közbeszerzési szabályok – amelyek, ahogy arról szó esett, már a 10.000 euró feletti árubeszerzésre és szolgáltatásmegrendelésre, valamint a 20.000 euró feletti építési beruházásokra is alkalmazandók – csak viszonylag szűk körben, elsősorban az eljárási határidők tekintetében jelentenek eltérést a közösségi rezsim szabályaitól.
Ebben a kérdésben érdemes külön is szót ejteni az elektronikus közbeszerzésekről. Ez alatt a fogalom alatt nem csak az elektronikus árlejtés alkalmazását kell érteni, hanem azt is, hogy rengeteg más eljárási cselekményt elektronikusan lehet elvégezni – ami mind az ajánlatkérőkre, mind az ajánlattevőkre nehezedő adminisztrációs terhet jelentősen csökkentheti, és összességében növelheti a beszerzések hatékonyságát. Különösen fontos, hogy az elektronikus felületen feladott hirdetmények könnyebben ellenőrizhetőek: számos hibát jóval egyszerűbben, már a hirdetmény feladásakor ki lehetne szűrni. Az egész régióban jellemző, hogy egyre inkább bátorítják az elektronikus közbeszerzéseket: a lengyel közbeszerzési iroda például számtalan ingyenesen letölthető alkalmazással segíti az ajánlatkérőket, és jó ideje Magyarországon is zajlanak informatikai fejlesztések ezen a téren (a közbeszerzési adatbázis például évek óta „hamarosan elkészül”). Ugyanakkor az is igaz, hogy amíg nem teszik kötelezővé az elektronikus közbeszerzést (legalább a beszerzések egy meghatározott körére), addig igazi áttörést nehéz lesz elérni ezen a területen. Pedig az elektronikus hirdetményfeladás és ellenőrzés mellett valóban lenne terepe az elektronikus aukció, vagyis árlejtés alkalmazásának, ahogy azt a szlovák példa is bizonyítja. Szlovákiában árubeszerzés és szolgáltásmegrendelés esetén 40.000 euró, építési beruházás esetén 200.000 euró felett kötelezővé tették az elektronikus árlejtés alkalmazását, ami jelentősen csökkentette a beszerzések árát. Ebben az eljárási formában ugyanis egyedül a „legalacsonyabb ár” a szerződés odaítélésének kritériuma, így tulajdonképpen a döntéshozónak nincs mérlegelési lehetősége, a tenderek elbírálása automatikusan történik.
Különös eleme a magyar szabályozásnak az is, hogy gyakorlatilag hazánk az egyetlen ország, ahol a pályázati dokumentációért igen sok esetben pénzt kérnek, egyfajta belépési korlátot támasztva a jelentkezők elé – ez különösen azért jelent súlyos korlátozást, mert a magyarországi közbeszerzési hirdetmények minősége hírhedten sok kívánnivalót hagy maga után, és elő-elő fordul, hogy maga a konkrét beszerzés tárgya is csak súlyos tíz- vagy százezrek leszurkolása után, a pályázati dokumentációból ismerhető meg. Elvileg a szlovák és a cseh ajánlatkérők is kérhetnek pénzt a dokumentációért (igaz, hogy csak a másolási költségek értékében), a gyakorlatban azonban a pályázati dokumentációt legtöbbször ingyen, elektronikus formában bocsátják a potenciális ajánlattevők rendelkezésére.
A kutatás során egyértelműen kiderült, hogy a szlovákiai közbeszerzési reformprojekt sikeres volt, azaz a szabályok szigorítása, az átláthatóság kikényszerítése a kisebb értékű beszerzéseknél is, valamint az elektronikus árlejtés kötelezővé tétele valóban hozzájárult a korrupció visszaszorításához. A szabályozáson túl azonban további informatikai fejlesztésekkel is előmozdítják a transzparenciát. Lehet például, hogy a szlovákiai közbeszerzési értesítő honlapja nem néz ki túl jól: azonban teljes tartalma gépileg feldolgozható, az összes hirdetmény automatikusan letölthető xml formátumban, strukturált adatbázisként, ehhez nem kell se bejelentkezés, se jelszó, se semmilyen különleges jogosultság. Ebből az adatbázisból aztán bárki, bármilyen alkalmazást fejleszthet: így készítette el például a Transparency International Slovakia azt az oldalt, amely naprakészen mutatja a legnagyobb közbeszerzéseket, a legsikeresebb ajánlattevőket, és hogy melyik állami szerv mire és kinél szereti elkölteni a pénzét.
Magyarország OGP-csatlakozásával kapcsolatban mi is javasoltuk, hogy a közbeszerzésekre vonatkozó információk teljesen, adatbázisszerűen, géppel könnyen feldolgozható formában legyenek elérhetőek. És míg Lengyeloszágban is teljesnek mondható a közbeszerzési adatbázis (tehát például véletlenül sem fordulhat elő, hogy az eljárás eredményéről szóló tájékoztatóból kimarad a nyertes cég megnevezése, vagy a konzorcium tagjainak felsorolása, esetleg, hogy az ajánlatkérő hibásan adja meg a saját nevét, mint ahogy az Magyarországon néha megtörténik), itt megpróbálják captchákkal kiszűrni a robot-felhasználókat, ezzel is nehezítve az adatok újrafelhasználását.
Elolvashatod a kutatást lezáró tanulmányt itt. (angol)
