Gyakran esik szó mostanában a lengyel és a magyar politika hasonlóságairól, van azonban valami, amiben radikálisan más úton jár a két ország. Miközben Budapesten és a lengyel nagyvárosokban is felbukkantak a helyi politikai célokért síkra szálló városi mozgalmak, az önkormányzatok itthon nem igazán kísérleteznek innovatív részvételi formákkal, sőt néhol még a döntéshozatal átláthatósága is komoly gondot jelent. Ezzel szemben Varsóban és több tucat lengyel településen villámkarriert futott be egy új intézmény: e városok lakosai részvételi költségvetési eljárásban rendelkezhetnek a városi büdzsé egy része felett, saját ötleteiket, projektjeiket megvalósítva. Ennek itthon hírét sem hallani. Mi miért várnánk 2019-ig, hogy újra beleszólhassunk településünk mindennapi életébe, közvetlen lakókörnyezetünk alakításába?
A részvételi költségvetés egy olyan eljárás, amely során a polgárok bevonódnak a költségvetés folyamatába, beleszólhatnak a közösségi források felhasználásába. Gyakorlatban a brazíliai Porto Alegre-ben jött létre a részvételi költségvetés formális modellje, amit azóta a világ számos pontján alkalmaznak városok, illetve városrészek, eltérő mélységben. A modell a képviseleti és a közvetlen demokrácia elemeit kombinálja. A választópolgárok beleszólása nem áll meg a képviselőik megválasztásánál, hanem aktív szereplőként további döntéseket hozhatnak a közpénzek elköltéséről, a közösen használt terek, javak, szolgáltatások kezeléséről. Porto Alegre városvezetése 1989-ben vezette be az akkor úttörőnek számító eljárást, az azóta eltelt időszak pedig bőven szolgált pozitív tapasztalatokkal. Kezdetben a polgárok kis százaléka vett részt a folyamatban, a programok végrehajtása pedig nehézségekbe ütközött az intézményi háttér hiányosságai miatt, mára viszont elengedhetetlen részévé vált a részvételi költségvetés a város életének. A latin-amerikai részvételi költségvetésekre jellemző, hogy a helyi források jelentős százalékát osztják újra így, ezzel segítve a hátrányos helyzetű városrészek és csoportok bevonását a közügyek intézésébe.
Egy jól működő részvételi költségvetés kialakítása lassú, iteratív folyamat, amely gondos előkészítést igényel. Egy forrásszegény, centralizálódó önkormányzati környezetben, mint a magyar, ahol a fejlesztéspolitikai irányokat a rendelkezésre álló uniós források és a Modern városok programhoz hasonló önkényes, a választók lekenyerezésére szolgáló kormányzati intézkedések határozzák meg, porhintésnek tűnhet az állampolgári részvétel ilyen jellegű erősítése. Külföldi példák azonban azt mutatják, hogy a helyi rezsimek hajlandóak befogadni a máshol is sikeresnek bizonyuló, népszerű kezdeményezést, ha pedig a polgárok megkapják a szabadon elkölthető helyi források 1-2 %-át jelentő “zsebpénzt”, az képes erősíteni a helyi közösségek demokratikus immunrendszerét.
Hogyan? Az életminőség javításán túl az eljárásban részt vevők használhatják tudásukat és kreativitásukat a hozzájuk közel eső, hétköznapi ügyekben, ezzel rengeteget tanulhatnak a helyi közhatalom működéséről, a döntéshozatalról, a szolgáltatások előállításáról. Az így megszerzett költségvetési “írástudást” nagyobb horderejű, konfliktusos helyi ügyekben is kamatoztathatják. Ennél is fontosabb az a társadalmi tőke, ami az ötletek körüli vitákban keletkezik, a folyamat ráadásul egy jó lehetőség a forráshiánnyal küzdő civileknek, hogy bedobják a köztudatba jobbító ötleteiket, kapcsolatot teremtsenek közvetlen környezetükkel, felmutassák az addig láthatatlan társadalmi problémákat. A lakhatásért küzdők, a deszkások, a városszépítők, az építészek, a kutyások, a művészek és a kerékpárosok közösen ötletelhetnek egy közterület felhasználásáról - és nem azért, mert tiltakozni kényszerülnek a városvezetés által rájuk oktrojált tervezet ellen.
A részvételi költségvetés Lengyelországban
Százhoz közelít azon lengyel városok száma, ahol az eljárást már bevezették. A részvételi költségvetés lengyel „modellje”, amely egy, a magyarhoz nagyon hasonló intézményi környezetben fejlődött ki, jelenleg közelebb áll egy kvázi-népszavazáshoz, mint a valódi, tanácskozó részvételi költségvetési folyamathoz, ám a helyi szisztémák évről évre egyre kiterjedtebbé és professzionálisabbá válnak. Az első fecske a Gdansk melletti üdülőváros, a 33 ezres Sopot volt, ahol is mindössze 5 éve, 2011-ben próbálkoztak meg először a részvételi eljárással. A kezdeményező civil szervezet az ellenséges városvezetést meggyőzve harcolta ki a részvételi intézmények kiterjesztését. Ma ők költik el költségvetésük legnagyobb részét részvételi módszerrel, ami a teljes büdzsé 2%-a (a fejlesztési pénzek 6%-a). 2012-ben 500 projekt és 2500 leadott szavazat érkezett be, ez mára 5000 főre nőtt és felerészt interneten érkezik be. Idáig 56 projekt valósult meg, a forrásokat a város négy kerülete között – és a város egészét érintő javaslatok között egyenlő részben osztják el. A polgárok preferenciális szavazással döntenek (részletek a fenti linken). Kritikusai szerint az eljárás arra nem képes, hogy egy alternatív várostervezési politikát körvonalazzon a meglévő vállalkozói gyakorlatokkal szemben, és a képviselők elszámoltathatóságát sem növelte jelentősen, mégis kialakított egy működőképes, új, helyi részvételi formát, amely népszerű, átvehető és számos tapasztalattal szolgál.
A főváros, Varsó idén már harmadik alkalommal vonja be állampolgárait a fejlesztési források elosztásába, eljárásuk évről évre mélyül. Ez kevesebb nyilvános vitát generáló mechanizmust alkalmaz, mint Sopoté, a polgárok beadják projektjeiket, azt a hatóság elbírálja, végül az állampolgárok szavaznak. Megkeresésünkre a városháza illetékes osztályának vezetője, Urszula Majewska is azt emelte ki: a részvételi költségvetés a kormányzás egyik eleme, és nem egy különálló alap feletti népszavazás kell, hogy legyen. A fő feladat az eljárás kiterjesztése a jelenleg is aktív csoportokon túlra, és azoknak az eljárásoknak a kidolgozása, amelyek konfliktusosabb ügyeket is napirendre tudnak tűzni. Varsóban a részvételi költségvetés a fejlesztési stratégia része, annak eljárása – a két folyamat kombinálása jelenleg a konzultációt és a helyi kezdeményezések befogadását teszi lehetővé, ám még ez is erősítésre szorul. Ezek koordinációjával a városházán foglalkoznak, a költségvetési folyamat azonban helyi szinten, a 18 kerületben zajlik. Az ő költségvetésüknek egy évente újratárgyalt kvóta szerint fél-egy százaléka felett rendelkeznek a polgárok, a teljes összeg Varsóban hozzávetőleg 2 milliárd forint. A lengyel főváros polgárai összesen 2200 projekt közül válogathatnak.
Buktatók: hogyan kezeljük őket?
A részvételi költségvetésnek illeszkednie kell a település társadalmi-gazdasági feltételeihez és a meglévő demokratikus közélet legtöbb érintettjének. Az intézményes és operatív döntéseket is átláthatóvá kell tenni, továbbá megfelelően kell kommunikálni őket, hogy az eljárásban mindenki részt tudjon venni, azzal szemben senki ne legyen bizalmatlan vagy kritikus. Átgondolt és konszenzusos méltányossági elveket kell lefektetni arról, mire lehet elkölteni a pénzt, az milyen eljárás szerint kerüljön elosztásra a szegényebb és gazdagabb városrészek között, hogyan biztosítható a polgárok esélyegyenlősége. Helyi viszonyoktól függ az is, mi legyen a munkamegosztás a választott képviselők és a civil partnerek között, utóbbiakra ugyanis szükség van ahhoz, hogy az eljárás ne silányuljon a városvezetés PR-kampányává. Sőt, az eljárás alulról építkezve is megszervezhető! Sevillában, ahol 2004 óta működik a rendszer, önkéntesek gyűjtik össze a lakosok javaslatait és alakítják őket előterjesztéssé. Ezt követően városrészek szerint, több körben, nyilvános találkozókon vitatják meg az ötleteket, amelyeket végül a városrész tanácskozása által megválasztott szószóló tár a helyhatóság elé. A döntéshozóknak igen kínos volna egyszerűen lesöpörni az asztalról a felvetéseket. A településrészek, kerületek, szomszédságok szerinti lebontás mellett jó gyakorlatok léteznek életkori csoportok részvételi költségvetési eljárására (pl. ifjúsági parlament) is.
Hosszú távon kihívás lehet a források és eljárások integrálása az önkormányzat fejlesztési stratégiáiba: ideális esetben a részvételi, inkluzív szemlélet az önkormányzatok fejlesztéspolitikai és szolgáltató tevékenységének egészét áthatja, így a büdzsé nem marad meg egy kis összegű, ötletszerűen felhasznált zsebpénznek. Az állampolgárok nem csak jó ötletekkel tudnak beszállni a városi kormányzásba, de fogyasztóként az alapvető helyi közszolgáltatások meghatározásába, monitorozásába is bevonhatók, jó példa erre a Járókelő.hu közterületi problémák bejelentésével foglalkozó oldal. Egy önkormányzat sokat profitálhat a kapcsolattartás itt kifejlesztett technikáiból, ha egy húzós helyi ügyben a lakosság ellenállásával találja szembe magát - itt a helyi népszavazásnál és az ügy átpolitizálásánál kifinomultabb technikák is léteznek. Baj akkor van, ha a városvezetés túl nagy mozgásteret kap a benyújtott projektek kiválogatásában, és csak az ő terveibe is illeszkedő javaslatokat hagyja jóvá, pár év alatt kiüresítve a rendszert. Kívánatos, hogy a részvételi költségvetés folyamatában az állampolgárok a helyi költségvetés egészéről, annak prioritásairól is minél több információhoz jussanak és tisztában legyenek a közösségileg felhasznált rész nagyságrendjével más fejlesztésekhez, nagy projektekhez képest, sőt, bátran merjenek javaslatokat tenni olyan témákban is, amiket mai szemmel az önkormányzat dolgának gondolunk.
A kötelező feladatellátás az önkormányzati források jelentős részét felemészti, így előfordulhat, hogy az önként vállalt feladatokra, amelyekre a részvételi költségvetés lő, és amelyek a lakosok életminőségét nagyban meghatározzák - kevés forrás jut. A rendszer fenntarthatóságához át kell gondolni a költségvetés szerkezetét, számos példa mutatja, hogy egy állampolgári részvétellel születő, átlátható költségvetéshez a lakosok sokkal szívesebben járulnak hozzá helyi adókkal. Kiadási oldalon a hatékony költést segíti, ha a polgárok átgondolt döntést tudnak hozni a projektekről. Jó példa erre, hogy Varsó civil költségvetésének oldalán olvasható egy felsorolás arról, kb. mennyibe kerül 100 méter kerékpárút, egy fa telepítése, a közvilágítás kiépítése, egy szemetes, egy nyilvános WC telepítése, egy filmvetítés. Ezen feltételek biztosítása (projektstratégia, rendeleti szabályozás, szervezeti keretek, internetes és offline felület, konzultációs fórumok) után a következő feladat egy átfogó oktató kampány lebonyolítása, hiszen az első év részvételi adatai döntőek lehetnek a folytatásra nézve. Csak ezután kezdődhet el a költségvetési folyamat, mely lengyel esetek alapján így fest:
Végezetül röviden arról, miért fontos a deliberáció, a döntések nyilvános megvitatásának biztosítása. A lengyel „modell” kritikusai az eljárás legfontosabb buktatójának nem a kis költségvetési részarányt, hanem a nyilvános vita hiányát látják. Ha a városvezetés alakítja ki a játékszabályokat, nem alakul ki az állampolgárokkal közös felelősség a helyi közszolgáltatásokért és fejlesztésekért, továbbra is a hivatalnokok feladata marad a problémák megoldása és a tervezés. Van mit javítani a helyi hatalom válaszképességén kis súlyú, dühítő helyi ügyekben, azon, hogy a helyi hatalom figyelmet fordítson a polgárok egy csoportja számára fontos és hasznos szomszédsági ügyekre, még ha nincs is törvényben előírva. Ehhez első lépésben szükség van a lengyel modell kipróbálására itthon is. A legegyszerűbb eljárások is sikeresek lehetnek, hiszen közkedvelt rekreációs övezeteket hoznak létre, internet-hozzáférést biztosítanak, javítják a tömegközlekedést, a kerékpáros infrastruktúrát, védik a kulturális örökséget, a polgárok pedig büszkék lehetnek a városukra. Az is biztos azonban, hogy ezen a szinten az emberek távolról kiszúrják a pszeudo-konzultációt, a mellébeszélést.
A részvételi költségvetés demokratikus katalizátor-szerepéhez több kell annál, hogy a polgárokat a város évente egyszer megkérdezi: közösségi kertet vagy P+R parkot építsen, hiszen ezt amúgy is megtennék egy mosolygós szalagátvágásért. Ha azonban van nyilvános vita a prioritásokról, a lakosok fontosnak tartják elmondani a problémáikat és a civilek megfogalmazni elvárásaikat oktatásról, kultúráról, szociális ellátásról – úgy a helyi közélet is felpezsdül. Nem véletlen, hogy a jelentős aktivista-szcénával rendelkező Poznańban számos szociális projekt is támogatást kapott a rekreációs célú fejlesztések mellett. Az átfogó – és magyar szemmel talán irreális – elvárások (fejlődő gazdasági környezet, jó tömegközlekedés, a nagy beruházások túlárazás nélküli, határidőn belüli befejezése, közbiztonság, gyors ügyintézés) és a fő fejlesztési prioritások kiválasztása nem megy választások nélkül, a részvétel intézményei azonban ciklusokon átívelő tartást adnak a helyi politikának. Nem mindegy, hogy a helyi közélet kijáró típusú vezetőket vagy innovatív intézményi vállalkozókat szocializál, akikből később miniszterek és parlamenti képviselők lesznek. Ehhez azonban ösztönözni kell azokat a helyzeteket, amikor a polgárok és a helyi hatalom horizontális viszonyban vannak. A részvételi költségvetés „magyar modelljében” – ha lesz ilyen – ne a városvezetés által felkarolt, kész projektek között lehessen választani, és ne csak szomszédsági szintű, kompromisszumos ügyekben lehessen dönteni, hanem akkor is, ha különböző csoportok érdekei ütköznek a köztér használatát illetően. Bízza az önkormányzat az állampolgárokra a döntést ahelyett, hogy külső tanácsadócégektől vett konfekció-stratégiákra és megvalósíthatósági tanulmányokra hivatkozva maga tervezi a városukat. A részvételi költségvetés egy első lépés afelé, hogy az emberek felszabadíthassák a tereket, amikben élnek a számukra idegen és kiszámíthatatlan célok és elvek uralma alól.
Merényi M. - Berta Gergő
