A hazai közbeszédben korábban a nemzeti szuverenitás sérelmeként ellenállásba ütközött, ha az Unió intézményei kezdeményezőként léptek fel egy ügyben, ez a helyzet azonban alaposan megváltozott. A koronavírus-járvány tavalyi kitörése óta repkednek számok és az egymásnak ellentmondó állítások azzal kapcsolatban, hogy az EU elég hatékonyan nyújt-e segítséget a tagállamoknak a pandémia leküzdéséhez. Két területen is erősen jelentkezett a beavatkozás igénye: egyrészt a konkrét egészségügyi tevékenység koordinálásban (azaz olyan tevékenységek, beruházások, beszerzések támogatásában, amelyek a súlyos megbetegedések számát csökkenthetik), másrészt a visszaeső gazdaságok talpra állításának segítségében. A következőkben a rendelkezésünkre álló adatok segítségével azt szeretnénk bemutatni, hogy milyen módszerekkel és eszközökkel segítette ezt a két célt a Bizottság az elmúlt időszakban hazánk vonatkozásában.

fotó: CEPS.eu

Fontos lehet előre elöljáróban hangsúlyozni néhány, az EU költségvetését jellemző sajátosságot, amely igencsak behatárolta az unió mozgásterét:

• az EU bevételeinek a jelentős részét (a 2020-as költségvetési tervezet 75%-át, 124 milliárd eurót ) adják a nemzeti termék (GNI) alapján befizetendő tagállami hozzájárulások, ráadásul ennek a mértéke előre rögzítve van, tehát nem nagyon lehet jelentős mértékű plusz pénzt hozni a rendszerbe;
• az EU költségvetésében (szemben a magyarral) nincs lehetőség hiány tervezésére, tehát az EU valóban annyiból gazdálkodik, amennyi bevételt szerez;
• az EU hétéves költségvetési ciklusban működik, és a koronavírus-válság épp a 2014-2020-as ciklus utolsó évében történt – nyilvánvalóan a költések jelentős része már rég meg volt tervezve és le volt kötve;
• a 2014-2020 közötti, nagyjából 1000 milliárd eurót kitevő EU a költségvetés nagyjából felét az Európai Strukturális és Beruházási Alapokból, az úgynevezett Partnerségi Megállapodásokon keresztül bocsátja a kedvezményezettek rendelkezésére – de ezeket valójában (nagyrészt) eleve a tagállamok kezelik.

A fentiekből következik, hogy nem alaptalanok azok a kritikák, amelyek kétkedve fogadják a Bizottság győzelmi jelentéseit a koronavírus elleni válaszintézkedésekről – de fontos észben tartanunk, hogy ez elsősorban az uniós pénzügyi működési mechanizmusból fakad. Tehát bármennyire is az a csalóka érzése támadhat az embernek, hogy az EU büdzséje egy feneketlen zsák, amelyből számolatlanul lehet bármilyen célra költeni, látni fogjuk, hogy a 2014-2020-as ciklusban az EU-nak nem nagyon álltak rendelkezésére olyan pénzügyi eszközök, illetve források, amelyekkel érdemben tudott volna kezelni egy ilyen átfogó, egész Uniót érintő egészségügyi és gazdasági válságot – nem véletlen ugyanakkor, hogy a legtöbb intézkedés a pénzügyi szabályok lazítását illetve a koordinációt érintette. Beszédes mindeközben, hogy a következő, 2021-2027-es ciklusra már jócskán terveztek a beavatkozás lehetőségével: ez lesz a NextGenerationEU program.

A fentiekből következik, hogy a Bizottság 2020 március-áprilisában egészen minimális konkrétan számszerűsíthető, vagy legalábbis egy, az EU központi költségvetéséből a tagállamok felé irányuló transzferként leírható intézkedést tudott meglépni, ám ez természetesen nem jelenti azt, hogy ezeknek az intézkedéseknek ne lenne költségvetési hatása.

De tényleg, mit csinált a Bizottság? 

Strukturális alapok rugalmassá tétele: CRII és CRII+

A Bizottság már 2020 március elején felállított egy Operatív Stábot, amely a válaszintézkedéseket koordinálta, és hamarosan jelentős hatású intézkedéseket is hoztak. Az egyik legjelentősebb értéket a Koronavírus-reagálási Beruházási Kezdeményezés (CRII) és a CRII+ képviselte, amely likviditást biztosított és rugalmasságot teremtett a tagállamok számára. Ez a kezdeményezés a már említett Strukturális és Beruházási Alapokat érintette – ugyanis arra vonatkozott, hogy a költségvetési ciklusban le nem kötött, kohéziós alapból megvalósuló forrásokat az egyes tagállamok különösebb bürokratikus akadályok nélkül átirányíthatták a járvánnyal kapcsolatos célokra (elsősorban egészségügyi kiadásokra és a bajba jutott kis és középvállalkozások támogatására). Ezen felül jelentős könnyebbséget jelentett az, hogy a fennmaradó forrásokat el lehetett költeni önrész nélkül is (ezt minden magyar operatív programban ki is használták), az előlegekhez pedig könnyebben hozzá lehetett jutni, például a tavalyi évről fel nem használt összegeket nem kellett visszautalni - ezzel Magyarország 873 millió euró (kb. 315 milliárd Ft.) azonnal elkölthető, likvid forráshoz jutott.

Fontos kiemelni, hogy az átcsoportosítások valóban csak a fennmaradó, el nem költött forrásokat érintették – tehát egyrészt senki nem jutott pluszforráshoz, másrészt azok az államok, akik jól haladtak a fejlesztési programjaik végrehajtásával, azok nem igazán tudták kihasználni a kezdeményezés nyújtotta előnyöket. A Bizottság terve az volt, hogy az intézkedés nagyjából 37 milliárd eurónyi kohéziós költést fog érinteni, ehhez képest ettől jelentősen elmarad az EU Coronavirus Dashboard honlapján látható, körülbelül 13 milliárd eurós összeg (ez még változhat a jövőben). 

A Magyarországról rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy az egészségügyi területen nem voltak nagyobb átcsoportosítások, a legnagyobb összegű átrendeződéseket a kisvállalatoknak nyújtott pénzügyi eszközök (hitel- és kamattámogatási programok kapcsán) kapcsán láthatjuk. 

forrás: EU: Coronavirus Dashboard

Állami támogatásokkal kapcsolatos korlátozások enyhítése

A másik nagy intézkedéscsomag az állami támogatásokkal kapcsolatos szabályozást érintette. Ha a beruházási alapoknál kérdéses volt, hogy mennyiben tekinthetők ezek EU-s támogatásnak vagy segítségnek, itt még inkább az: ebben a kérdésben ugyanis “pusztán” annyi történt, hogy a Bizottság elfogadott egy olyan szabályt, amely alapján a tagállamok az eddiginél könnyebben hivatkozhattak arra, hogy egy-egy állami támogatás nem ütközik az uniós jogba, valamint meghatároztak öt további olyan, kimondottan a COVID-19 járvány megfékezését szolgáló, ideiglenes támogatási intézkedéstípust (többek közt korlátozott összegű támogatásokat, illetve likviditást célzó pénzügyi eszközöket, hiteleket, garanciákat), amelyet a járványra tekintettel a belső piaccal összeegyeztethetőnek tartanak (ez az úgynevezett "ideiglenes keret"). A szabályt 2020 márciusa óta már ötször módosították további könnyítések érdekében, például megemelték az ilyen formában nyújtható állami támogatások összegét, valamint folyamatosan meghosszabbították az érvényességét (a jelenlegi állás szerint év végéig maradnak az enyhébb szabályok).

A Bizottság az indoklásában explicit ki is emelte, hogy a válság kezelése elsősorban a tagállamok feladata, arra a tagállami forrásokat és tagállami megoldásokat kell alkalmazni (persze ez nem zárja ki, hogy egy-egy támogatási formának akár uniós forrásból finanszírozott lába is legyen), de láthatjuk, hogy összességében az ide sorolt, a Bizottság által jóváhagyott támogatási formákra a tagállamok sokkal több pénzt mozgósítottak, mint amennyi az Európai Strukturális és Beruházási Alapokból rendelkezésre állt. A különböző intézkedések között a leggyakoribbak a támogatott hitelek és garanciák, de vannak köztük olyan, nagyvállalatoknak szánt beruházás-fejlesztések is, ahol valószínűleg inkább csak kapóra jött, hogy az Unió lehetővé tette egy protekcionistább gazdaságpolitika megvalósítását. (Magyarországon itt például néhány HIPA-beruházásra gondolhatunk)

 Forrás: EU: Coronavirus Outbreak - List of Member State Measures approved under Articles 107(2)b, 107(3)b and 107(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework. A táblázat az április 26-ig rendelkezésre álló adatok alapján készült 

A költségvetési hiány elengedése

A fenti intézkedéshez szorosan kapcsolódik, hogy mivel a Bizottság igen korlátozottan tudott pluszforrásokat mozgósítani, és az uniós költségvetésben nem tud hiányt tervezni, ezért tehát kénytelen volt elengedni a tagállamok számára meghatározott 3%-os maximális költségvetési hiányt. Egészen a koronavirus-járvány betöréséig ez szinte áthághatatlan szabály volt – legalábbis túlzottdeficit-eljárás indult minden tagállam ellen, amely 3% felé engedte a költségvetési hiányt. Ez a szabályozás 2021-ben is érvényben marad. Ezt a szabályt Magyarország is jócskán kihasználja, 2021-ben és 2022-ben is letérve a korábbi, adósságcsökkentő pályáról.

 Ahogy az ábrán is látszik, a korábbi évek költségvetési szigorához képest egytől-egyig az összes tagállam szabadjára engedte a hiányt. 

forrás: Eurostat

Vészhelyzeti konstrukció: az Európai Szolidaritási Alap 

A teljesség kedvéért meg kell említenünk, hogy van olyan közvetlen EU-s finanszírozási eszköz, amelyből a tagállamok közvetlenül részesülhetnek, azonban, ahogy az a lenti ábrából látszik, ezek összege (tagállamonként maximum néhány tízmillió euró) azonban elhanyagolható a többi intézkedéshez képest. Az Európai Szolidaritási Alapot évekkel ezelőtt hozta létre az Unió, ez egy központi alap, aminek az alapvető célja természeti katasztrófák (például földrengés, árvíz), vagy más, súlyos hirtelen esemény miatt bekövetkezett költségekhez való hozzájárulás volt. Arról már tavaly márciusban döntött az Unió, hogy ezt az alapot hozzáférhetővé teszi a COVID-19-járvány okozta népegészségügyi szükséghelyzettel kapcsolatos károk orvoslására – ez azt jelenti, hogy lényegében minden állam számára kinyitották ezt az alapot.

A támogatás igénylése úgy zajlik, hogy az adott tagállamok az adott egészségügyi vészhelyzettel kapcsolatos egészségügyi kiadásokkal kapcsolatban költségelszámolást nyújtanak be, amelyet a Bizottság megvizsgál, és a korrigált összeg alapján alapján téríti meg a költségeket (egy adott, országspecifikus küszöbértékig a közkiadások 2,5%-át, a meghaladó résznek pedig a 6%-át kaphatná meg egy tagállam –- de az igénylések és a költségek rendkívüli mértéke miatt ez a keret 2020-ban jóval hamarabb kimerült, ezért arányosították a folyósítható összegeket.) Ahogy az adatokból látszik, az igazolt költségeknek nemhogy a 2,5%-át nem; de inkább csak 1,5-2%-át tudták a tagállamok finanszírozni ebből a forrásból - és ezeket, a kohéziós alaphoz képest eltörpülő összegeket (egyes országok, például Magyarország előlegét leszámítva) is csak 2021 tavaszán utalta a Bizottság. Elméletileg 2021-től bővítik a rendelkezésre álló keretet.

A fenti ábrából látszik, hogy Magyarország lakosságarányosan viszonylag magas összeghez jutott az Európai Szolidaritási Alapból.

Pénz – kötvényből

Valós “új” forrást jelent a koronavírus elleni harcban az, hogy az Unió még 2020 májusában döntött közös kötvénykibocsátásról, amelyből elméletileg a munkanélküliséget mérséklő intézkedéseket, illetve vészhelyzethez kapcsolódó egészségügyi kiadásokat lehetett finanszírozni. A szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszköz (SURE) tehát lényegében egy hitel, viszont igen erős európai uniós hátteret raktak mögé, közös (GNI-arányos) tagállami garanciavállalás vonatkozik rá. A tagállamok még 2020 nyarán állították össze a kérelmüket, amelyekben be kellett mutatniuk azokat a konkrét intézkedéseket, illetve ezek forrásigényét, amelyek a munkanélküliség mérsékléséhez hozzájárulhatnak – a legtöbbször ezek különböző, újonnan bevezetett rövidített munkaidő támogatását célzó programok voltak.

A magyar kérelmet sajnos lényegében minden érdemi információt kitakarva közölték velünk, azonban a vonatkozó bizottsági határozatból kiderült, hogy a Kormány amennyire csak lehet, tágan értelmezte a “munkanélküliség mérséklését támogató” intézkedéseket: ide sorolták be végül a Kisfaludy-program magánszálláshely-fejlesztési programjának és az átmeneti agrártámogatásoknak is egy részét, a KATA-, szochó-elengedést, a gyerekgondozási támogatások meghosszabbítását. Emellett szembetűnő, hogy több egészségügyi intézkedést is ebből a keretből finanszíroznak, például az egészségügyi dolgozók egyszeri pluszjuttatását vagy a kórházi védőfelszereléseket. A program fél éves értékeléséből ki is derül, hogy bár elméletileg létezett egy 50%-os plafon az egészségügyi kiadásokra, ezt Magyarország túl is lépte (tehát a fennmaradó részt más forrásból kell finanszíroznunk.) Az is kiderült, hogy más országokban jóval magasabb arányban finanszíroztak valódi újszerű rövidített munkaidő-támogatási sémákat.

Mivel ez az eszköz – a kedvező feltételek ellenére – mégiscsak hitel, különböző szempontok játszhattak közre abban, mekkora összeget vettek igénybe az egyes tagállamok - amellett, hogy a programnak megfelelő intézkedések költsége egyfajta felső korlátot jelenthetett. Vannak tagállamok, amelyek egyáltalán nem éltek ezzel a lehetőséggel, mások később csatlakoztak a programba (Észtország), vagy később növelték a SURE-keretében igénybe vett összeget.

Közös fellépés

A fentieken túl a fennmaradó eszközök a közös fellépést szolgálták, ezekkel az eszközökkel, alapokkal a Bizottság közvetlenül rendelkezett. Többek között például a Horizon 2020-as csomagból (amelynek teljes összeg a teljes ciklusra 80 milliárd euró volt) mintegy 48 millió eurót (kb. 17 milliárd Ft) különböző koronavírus-leküzdő projektekre (szám szerint 18-ra) fordítottak. A Szükséghelyzeti Támogatási Eszközt is aktiválták, amelyet az EU 2013-2020-as központi költségvetési tartalékából finanszírozták, ennek értéke kb. 2,7 milliárd euró (azaz nagyjából 1000 milliárd forint) volt, ebből jutott például közös gyógyszerek, védőfelszerelések, tesztelési kapacitások beszerzésére, valamint vakcinafejlesztési kutatások támogatására is. 

Még 2001-ben vezette be az EU a Polgári Védelmi Mechanizmust, ami elméletileg a természeti katasztrófákra ad koordinált választ (önkéntesen, előre felajánlott eszközök, kapacitások stb. segítségével). Ennek részeként, kiegészítéseként hozták létre 2019-ben a rescEU-t, aminek a járvány miatt különösen felértékelődött a jelentősége. Alapvetően a rescEU keretében nem pénzbeli felajánlásokról és támogatásokról van szó, hanem különböző eszközök tagállamokba telepítéséről vagy felhalmozásáról – ősztől kezdődően Magyarország is a program részese, ennek keretében készül nálunk lélegeztetőgéppark (a drága kormányzati beszerzésekhez képest lényegesen olcsóbban). Fontos megjegyezni, hogy a rescEU keretében beszerzett eszközöket 100%-ban finanszírozza az Unió. A jól ismert közös vakcinabeszerzésen túl más egészségügyi termékek esetében is életbe léptettek közös beszerzési mechanizmusokat – ennek keretében olcsóbban lehet tömegesen hozzájutni bizonyos orvosi eszközökhöz.

A jövő

Ahogy az a fentiekből kitűnik – legalábbis a tavalyi évig bezárólag – nem jelenthető ki, hogy az Unió erején felül küldte volna a COVID-elleni támogatásokat a tagállamokba – igaz, erre nem is volt sok lehetősége. Másik kérdés, hogy a következő, 2021-2027-ig tartó költségvetési ciklusban már bőségesen terveztek a járvány hatásaival. A hét évre szóló 1000 milliárd eurós költségvetésen felül, 2020 júliusában határoztak a NextGenerationEU programról, amely már jelentős összegekkel tartalmaz: 360 milliárd eurónyi kölcsönt és mintegy 390 milliárd eurónyi közvetlen támogatást jelentene, ami elég határozott elfordulást jelent a 2018-ban meghirdetett mértékletes költségvetési politikától. (Ezek az összegek ugyanis a nagyjából 1000 milliárd eurót kitevő 2021-2027-es költségvetést egészítik ki -- több mint másfélszeresére.)  Ha emlékszünk még a decemberi hírekre, ez volt az a program, amit a magyar valamint a lengyel kormány próbált megvétózni a jogállamisági kritikák miatt. Végül a 2021-2027-es költségvetéssel együtt elfogadták a csomagot. E program legnagyobb része a Helyreállítási és Újjáépítési Alap-csomag, amely összesen 672,5 milliárd eurót tartalmaz, és amelyet 2023-ig kellene elkölteni. Magyarország ebből az összegből 6,9 milliárd eurónyi támogatásra és 9 milliárd hitelre lenne jogosult – a legutóbbi hírek szerint azonban ez utóbbiról lemondunk, talán nem kis részben épp azért, hogy a Kormány a lehető leggyorsabban, még a választások előtt el tudja költeni a pénzt. 

A cikk elkészítését az Investigative Journalism for Europe (IJ4EU) alap támogatta.