Már a 2010-es évek végétől visszatérő kritika volt a magyar országjelentésekben és a jogállamisági jelentésekben, hogy a kormány nem rendelkezik megfelelő, hatékony struktúrákkal a társadalmi párbeszédre, az érdekeltek bevonására. Ezt nem csak az bizonyítja, hogy stratégiailag fontos dokumentumokat nemhogy a nyilvánossággal, de még az érdekeltekkel sem osztottak meg (gondoljunk csak az egészségügy átalakítására, vagy a mi szempontunkból különösen fájó Középtávú Korrupcióellenes Startégiával), de néha a fontos állami szervekkel sem.  A törvényjavaslatok titokban születtek, a társadalmi egyeztetést megkerülendő, számos fontos törvényjavaslatot kormánypárti egyéni képviselői indítványként nyújtottak be a Parlamentbe.

Tavaly nyáron, a jogállamisági eljárás során a kormány gyakorlatilag elsőként azt jelentette be, hogy változtatni fog ezen a gyakorlaton, ezért kilátásba helyezték a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló Jet. módosítását, amelyről akkor itt írtuk le a véleményünket.

fotó: istockphoto

2022 októberétől 2023 május 8-ig, azaz az általunk vizsgált időszakban 463 dokumentumcsomagot tett közé a Kormány a "Dokumentumtár" "Jogszabálytervezetek" menüpontjában. Ez önmagában is figyelemre méltó szám, annál is inkább, mivel az azt megelőző másfél évben mindössze 8 (!) dokumentumcsomag került társadalmi egyezetetésre. Ezek a dokumentumcsomagok, "összefoglaló mappák" jó esetben tartalmazzák magát az új jogszabálytervet vagy módosítást, a módosítás rövid összefoglalóját és indoklását, illetve egy úgynevezett 'hatásvizsgálati lapot', amin a jogszabály kezdeményezőjének kell egy előre tipizált kérdéssor alapján nyilatkoznia arról, hogy az adott jogszabálynak vélehtően milyen költségvetési, társadalmi vagy adminisztratív hatása lesz. Ugyanitt rendre megjelölik, hogy meddig, és milyen e-mailcímre kell megküldeni a javaslatokat, észrevételeket. A társadalmi egyeztetés lezárultával, ugyanebben a mappában teszi közzé a Kormány általában egy tipizált összefoglaló segítségével a társadalmi egyeztetés 'eredményét', vagyis azt, hogy mit tartalmaztak a beérkezett vélemények, és milyen alapon utasította el azt (amennyiben elutasította).  Ezt az összefoglalót a Kormány az adott törvényjavaslat Országgyűléshez történő benyújtását, illetve a jogszabály kihirdetését követően teszi közzé - erre azonban a Jet. már nem szab meg határidőt.

Kevesen véleményeznek - ezek az okok

Az általunk vizsgált időszakban közzétett 463 dokumentumcsomag között 5 adatkezelési tájékoztató is szerepel, ilyet nem tett közzé minden minisztérium. Másik kérdés, hogy a tájékoztatót az ömlesztett anyagok között az egyszeri állampolgár sem feltétlenül találja meg - pedig ez fontos lehetne, hiszen a véleményezők neve és az általuk megfogalmazott vélemény tiltakozás hiányában megjelenik a Kormány honlapján. Közzétették ezen felül a jogszabálytervezetek között a Kormány 2023. I. félévi jogalkotási tervét, illetve az Építési és Közlekedési Minisztérium közzé tette az építészetről szóló törvény koncepcióját. Két nagyobb ívű stratégiai dokumentum is egyeztetésre került: a Nemzeti Aktív Turisztikai Stratégia, valamint a Nemzeti Kerékpáros Stratégia. Ezek kapcsán kiemelhető, hogy mindkettő esetében viszonylag hosszú időt (35, illetve 38 napot), hagyott a véleményeztető Miniszterelnökség a vélemények, észrevételek beküldésére: ez erős kontrasztban áll a többi dokumentum általános 8 napos véleményezési határidejével.

Május 9-ig a fennmaradó 455 tervezet közül a honlapon 292-nek tették közzé a tipizált összefoglalóját a társadalmi egyeztetés eredményéről -- ez részben magyarázható azzal, hogy a májusban, illetve áprilisban egyeztetésre bocsátott tervek közül számos esetben még nem zárult le az egyeztetés, vagy nem került benyújtásra, illetve elfogadásra a jogszabálytervezet.

A 292 közzétett összefoglalóból az derült ki, hogy csupán az esetek 29%-ában (84 esetben) érkezett egyáltalán érdemi észrevétel. Ez részben magával az egyeztetés tárgyával is magyarázható: december és január között például számos minisztérium egyeztetésre bocsátotta azokat a jogszabályokat, amelyek az Alaptörvény tizenegyedik módosításával kapcssolatban lényegében pusztán annyit tartalmaztak, hogy a jogszabályok egészén átvezették a 'megye' szót 'vármegyére'. 22 ilyen jogszabálytervezet közül egyetlen egy esetben érkezett érdemi észrevétel. Hasonlóan technikainak tűnik, és minden bizonnyal rekorder a maga nemében az 1/2022 (V. 26.) GFM rendelet módosítása: ez a rendelet tartalmazza azt, hogy a különböző állami tulajdonú gazdasági társaságokban melyik költségvetési szerv, illetve egyéb állami tulajdonú gazdasági társaság a kijelölt tulajdonosi joggyakorló. Ennek az egy rendeletnek a tervezett módosításait az elmúlt fél évben 12-szer (!) bocsátották társadalmi egyeztetésre - nem csodálkozhatunk, hogy csupán egy esetben érkezett érdemi észrevétel. Mérsékelten járul hozzá a hatékony társadalmi párbeszéd fokozásához az is, hogy 22 esetben különböző nemzetközi egyezmények vagy határon túli együttműködési megállapodások (például az Európai Unió és Malajzia között) is társadalmi egyeztetésre lettek bocsátva: ezek közül egyedül a svéd és a finn NATO-csatlakozás kérdésében érkezett vélemény. Mindeközben néhány olyan javaslat, amely elképzelhető, hogy számottevő érdeklődésre tartott volna számot (például az orvosi kamara jogköreinek megkurtításával, vagy a bejelentővédelmi rendszerrel kapcsolatos jogszabályok), nem került társadalmi egyeztetésre. 

Sok esetben maga a jogszabály-tervezetek közzétételének módja sem járulhatott hozzá ahhoz, hogy az állampolgárokat a részvételre, véleményezésre buzdítsák. 

Ebből a szempontból a legfeltűnőbb, hogy a kormany.hu oldalra felrakott "csomagok" elnevezéséből sokszor egyáltalán nem derül ki, hogy mi a társadalmi egyeztetés tárgya. Az esetek 36%-ában az érdeklődők csak a módosítani kívánt jogszabályok számával szembesülhettek, vagyis egészen addig, amíg le nem töltötték a honlapra feltöltött különböző .pdf-file-okat, nem feltétlenül derült ki számukra, hogy a társadalmi egyeztetés témája olyan-e, amihez hozzá kívánnának szólni, érdeklődésükre, kompetenciájukba tartozik. Ebben a kérdésben az egyes minisztériumok jellemzően eltérő gyakorlatokat folytatnak, a Belügyminisztérium által egyztetésre bocsátott tervezetek esetén például gyakran jellemző, hogy rövidítésekkel jelzik az egyeztetés témáját, de ez sem feltétlenül mondható felhasználóbarát megoldásnak.

MZ/X jelentkezz... a Belügyminisztérium megoldása aligha bátorítja az állampolgárokat és az érdekelteket a társadalmi egyeztetésben való részvételre   

Még komolyabb elköteleződést vár el az állampolgártól az, amikor a tervezet közzétett címéből még csak utalásszerűen sem derül ki a témája (pl. 'Egyes kormányrendeletek módosításáról'), vagy annyira hozzávetőleges a leírás, hogy szinte nyomozómunkát követel az oldal felhasználójától, hogy rájöjjön, miről szól a társadalmi egyeztetés. Még ezeken belül is külön citromdíjat érdemel az a Külgazdasági és Külügyminisztérium által rendelkezésre bocsátott tervezet, amelynek nemcsak a címe ('egyes beruházásokkal összefüggő hatósági ügyek korm.rendeletek módosításáról'), de még a pdf-ben letölthető összefoglalója és indoklása sem tartalmazott utalást arra, hogy itt egyébként a debreceni és iváncsai akkumulátorgyárak igencsak komoly társadalmi érdeklődést kiváltó ügyéről van szó.

Mi érdekli az embereket?

Igencsak változatos képet kapunk akkor, ha azt vizsgáljuk, hogy milyen témák váltották ki a legintenzívebb érdeklődést. Annak ellenére, hogy ahogy azt fentebb bemutattuk, a debreceni és iváncsai akkumulátorgyárakkal kapcsolatos hatósági ügyek módosításának tervezetét a minisztérium láthatólag a radar alatt próbálta tartani, erre a tervezetre 2023 februárjában 279 magánszemély küldött véleményt vagy javaslatot (többek között helyi népszavazás tartását szorgalmazták).

Hasonlóan nagy érdeklődést váltott ki szakmai körökben az egyes egészségügyi tárgyú miniszteri rendeletek módosítása címet viselő javaslat, ezt a Házi Gyermekorvosok Egyesületén, a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamarán, a Magyar Gyógyszerészi Kamarán, a Magyar Orvosi Kamarán (Fogorvosok Területi Szervezete), illetve a Pszichoterápiás Tanács Szövetségen kívül 244 magánszemély, döntő többségében orvosok, fogorvosok véleményezték. Hasonlóan széles körben érkeztek vélemények az egyes egészségügyi és egészségbiztosítási tárgyú kormányrendeletekkel kapcsolatban, amelyet négy szakmai szervezet mellett 132 döntően szakmabeli magánszemély véleményezett, szinte ugyanannyi, mint 'A háziorvosok és fogorvosok indikátor alapú teljesítményértékeléséről szóló miniszteri rendelet' tervezetét, amelyre csaknem 115-en reagáltak. A hasonló személyi körből arra következtethetünk, hogy a társadalmi egyeztetésen való részvételt a Kormányon kívül álló szakmai fórumokon is kapacitálták. A három jogszabálytervezetet egyszerre, 2022. december 16-án tették közzé, és december 24-ig adtak rá véleményezési határidőt.

Bár Gulyás Gergely is kijelentette, hogy a svéd és a finn NATO-csatlakozásról nincs különösebb értelme társadalmi egyeztetést folytatni, egy ideig a Kormány épp a folyamatban lévő egyeztetésre hivatkozva halogatta  az egyezmény ratifikációjának parlamenti benyújtását. Ez volt a két első olyan törvénytervezet, amely októberben felkerült a Kormány honlapjára. Ezzel együtt elmondható, hogy jónéhány polgártársunk (a finn NATO-tagság esetében 69, a svéd esetén 60) fontosnak tartottta, hogy közvetlenül a Kormánynak is megküldje a kérdésben a véleményét.

Szerényebb, de azért még mindig jelentős érdeklődést váltott ki a rovarfehérjét tartalmazó élelmiszerek jelölésről szóló rendelet: ezt 31-en véleményezték (itt elmondható, hogy egyáltalán nem tartottak egy irányba a vélemények: míg 13-an a rovarfehérjét tartalmazó élelmiszerek árusításának teljes tilalma mellett érveltek, többen épp a kevésbé látványos, vagy feltűnő felirat alkalmazását szorgalmazták.) 

Nem maradt visszhang nélkül az sem, hogy a háborús vészhelyzetet az ukrajnai helyzetre hivatkozva meghosszabbítsa a Kormány: ezt a tervezetet 24-en véleményezték, és kivétel nélkül a vészhelyzet meghosszabbítása ellen érveltek.

Néhány ágazati szabályozást tartalmazó törvényjavaslat is élénkebb érdeklődést váltott ki: a szakképzés módosításával kapcsolatos jogszabályt számos érdekelt szerv és magánszemély véleményezte (összesen 21-en),  illetve egy másik egészségügyi, és egészségbiztosítási és gyógyszerészeti jogszabálycsomaggal kapcsolatosan is 16-an tettek javaslatokat.

Megemlíthető még itt a titokzatosan csengő igazságügyi törvények módosításáról szóló tervezet, amellyel kapcsolatban 14-en írták meg észrevételeiket. Ez a salátatörvény egyébként a választottbíróságoktól az ádozatsegítésen át a szerzői jogig számos témával foglalkozik, noha a tervezet rövid összefoglalójában ezekről egy szót sem írnak.  A környezetvédelmi termékdíjjal, az államháztartási belső kontrollokkal, illetve a helyreállítási alaphoz kapcsolódó igazságügyi törvénycsomaggal kapcsolatban is több mint 10 fél jelzett vissza. 

A lista másik vége is sokatmondó: a 84 olyan tervezetből, amelyre érdemi hozzászólás érkezett, csaknem az esetek felében (42 tervezet esetén) csupán egyetlenegy személy vagy szervezet fejtette ki véleményét. Ez  annál is inkább alacsonynak számít, mert ebből a 42 véleményből is 20 ugyanahhoz az egy magánszemélyhez (Kertész Hajnalkához) köthető.

Kik véleményeznek?

A lezárt társadalmi egyeztetésekben mintegy 893 különböző természetes vagy jogi személy vett részt. Döntő többségük (87%) magánszemély, közülük többen (összesen 37%-nyian) megjelölték szakmai, civil, illetve céges affiliációikat is. A véleményezők további 8%-a tekinthető szakmai/ágazati civil szervezetnek vagy érdekképviseletnek, 2% pedig profitorientált gazdasági társaságnak (ipéldául a MOL, a Huawei és a Gránit Bank). Érdekes módon az észrevételezők között állami szervek is feltűntek, például a Magyar Nemzeti Bank illetve a Közbeszerzési Hatóság - egyikük véleménye sem talált a Kormánynál értő fülekre. A magánszemélyek - köztük is különösen az orvosok - elsöprő többsége a véleményadók között legfőképp a fentebb már említett, kampányszerű észrevételezéseknek volt köszönhető, főként az akkumulátoripari és az egészségügyi törvények kapcsán.

A legaktívabb véleményező ugyanakkor a közzétett adatok szerint egy magánszemély, Kertész Hajnalka, aki a 84 lezárt társadalmi egyeztetés közül 35-ben fogalmazott meg összesen 88 különböző javaslatot, illetve véleményt -- egyetlen egy kivételével az összeset elutasították. Őt követi jócskán lemaradva 4-4 jogszabálytervezetre adott véleménnyel a Magyar Orvosi Kamara (Fogorvosi Területi Kamara), a Magyar Gyógyszerészi Kamara, illetve a Magyar Helsinki Bizottság. A véleményezők 80%-a csupán egy jogszabálycsomaggal kapcsolatban tett javaslatot.

Mit kezd a Kormány a társadalmi egyeztetés során beérkezett javaslatokkal?

Ha röviden akarunk válaszolni: elutasítja őket. 

A minisztériumok egyeztetésenként csoportosítják a "Leggyakrabban előforduló, tartalmilag összefüggő, valamint
szakmailag jelentősebb észrevételeket" és rövid válaszban megindokolják, hogy adott esetben, milyen szakmai vagy jogi indok alapján kerültek elutasításra. Ezek az indoklások egy előre legyártott sablon alapján készülnek, ezeknél bővebb információadásra a törvény sem kötelezi a Kormányt. 

A lezárt 82 egyeztetés során összesen 471 különböző javaslat, észrevétel érkezett, ezek közül mindössze 37 esetben (8%) nincs kitöltve az elutasítás jogi vagy szakmai indokára vonatkozó rész az összefoglaló táblázatban. Ebből a 37 észrevételből 9 eleve azt jelzi, hogy támogatja a tervezetet. Explicite mindössze 10 javaslat esetében (2%) jelezte az előterjesztő, hogy beépíti a jogalkotásba a beérkezett javaslatot, ami igencsak csekély szám (különösen, hogy ezzel összesen három jogszabály esetén éltek.)

Az elutasítások legjellemzőbb indoka a változatos sablonszövegek ellenére ténylegesen nagyjából úgy foglalható össze, hogy 'nem, mert a Kormány nem akarja' - ez hol a "nem illeszkedik a Kormány politikájába", hol a "módosítás nem szükséges", hol az "ellentétes a joglakotó céljával" címkét kapta. Ez az elutasítás érkezett például a K-Monitor felvetésére, amikor a Nemzeti Rendezvényszervező Ügynökség létrehozásakor azt javasoltuk, írják elő a nagy sporteseményeket szervező állami ügynökségnek, hogy publikálják ezek hatástanulmányait, költségterveit. Egy másik próbálkozásunknál, a Lázár-féle állami beruházási törvény kapcsán, amire vélhetően sok javaslat érkezett és mi is 7 oldalas javaslatot küldtünk, a minisztérium nem adott ki lezáró összefoglalót, pedig a törvény már a Parlament előtt van. A javaslatainkat természetesen nem építették be a jogszabályba, az lényegében változatlan formában került benyújtásra.

Formailag ugyan lehet, hogy teljesítette a vállalásait a kormány, a gyakorlatban azonban egyelőre úgy tűnik, hogy ezt az intézményt se kiköpni, se lenyelni nem tudja. Miközben sokszorosára nőtt az egyeztetések száma, a valódi társadalmi partnerséget egyáltalán nem kapacitálják, és úgy tűnik, továbbra sem különösebben nem kíváncsiak az érintettek véleményére. Ezt támasztja alá az egyeztetések közzétételének módja is: a jogszabálytervezetek ömlesztve, átláthatatlan struktúrában jelennek meg a honlapon, gyakran még a témájuk is nehezen derül ki. 

Ebből következően az esetek döntő többségében az állampolgárok és az érdekeltek sem veszik  feltétlenül a fáradságot, hogy átküzdjék magukat a jogszabálytervezeteken: az esetek mintegy 85%-ában legfeljebb egy fél küld be észrevételt. Azon sem töri magát a Kormány, hogy érdemben foglalkozzon a beérkezett észrevételekkel: az amúgy is kevés vélemény, javaslat elsöprő többségét még csak megfontolásra sem tartják érdemesnek.

Ugyanakkor két aspektus is némi bizakodásra adhat okot: egyrészt önmagában örömteli, hogy a jogszabályok (különös tekintettel a kormány- és miniszteri rendeletekre) jelentős részét már nem kizárólag a Magyar Közlönyből ismerhetik meg az érintett felek. Ettől jócskán elszoktunk az előző évek során. Másrészt úgy tűnik, hogy szakmai és üzleti érdekeltek, érdekképviseletek, civil szervezetek követik a társadalmi egyeztetéseket, hangot is adnak véleményüknek, és adott esetben sajtózni is tudnak egy-egy egyeztetést.