2019-ben több, mint 200 önkormányzati képviselő- és polgármesterjelölt tett ígéretet arra, hogy megválasztása esetén munkájában szem előtt tartja az átláthatóságot és a ciklus végéig teljesíti az Ez a Minimum! programban foglalt vállalásokat. Azóta túl vagyunk két átláthatósági auditon, melyben nyomon követtük a vállalások teljesülését és építő visszajelzéseket adtunk az önkormányzatoknak a program megvalósításához. A következőkben összefoglaljuk, hogyan változott az önkormányzatok átláthatósága az elmúlt öt évben és melyek azok a területek, ahol még bőven lenne mit javítani.

A 2019-es önkormányzati választások előtt az Átlátszó.hu, a K-Monitor és a Transparency International Magyarország átláthatósági minimumprogramot hirdetett meg Ez a Minimum! néven – ennek célja, hogy az önkormányzati átláthatóságot egy jól hangzó, de a valóságban üres kampányígéret helyett tartalommal töltse meg. A program hat témakörben határozza meg, hogy a csatlakozó önkormányzatoknak mely törvényi előírásokon alapuló és azon túlmutató átláthatósági követelményeknek kell megfelelnie.

Az ötéves ciklus alatt – együttműködésben az Átlátszó.hu és a TI Magyaroszág munkatársaival –  kétszer is értékeltük ki az önkormányzatok közzétételi gyakorlatát: a ciklus feléhez érve, 2022 tavaszán, illetve 2023 végén-2024 elején, közelítve a választásokhoz. Az auditok során a hat témakörön belül több, mint 40 szempont alapján vizsgáltuk aláírók által vezetett, és kontrollcsoportként nem aláíró, vidéki és fővárosi önkormányzatok honlapját. Értékelésünk célja elsősorban az volt, hogy feltárjuk: mennyire segíti elő vagy nehezíti meg az önkormányzat a helyi ügyekről való tájékozódást az állampolgárok számára; melyek azok a területek, ahol előrelépések történtek és hol lehetne még javítani a közzétételi gyakorlatot annak érdekében, hogy a helyi döntéshozatali folyamat az adófizetők számára is átlátható és hozzáférhető legyen. Természetesen tudjuk, hogy az átláthatóság önmagában nem garancia arra, hogy egy önkormányzat vezetői ne éljenek vissza a hatalmukkal, de fontos első lépés a szervezeti integritás és az állampolgárok általi elszámoltathatóság megteremtésének irányába.

Hogyan változott az átláthatósági tabella?

A 2022-es és 2024-es, ciklusközepi és ciklusvégi értékelések eredményeinek kapcsán két megállapítást kell tennünk. Egyrészről az Ez a Minimum! kezdeményezői örömmel konstatálták, hogy az összeállított ajánlásoknak köszönhetően a csatlakozó önkormányzatok nagy része valóban átláthatóbb lett azoknál, amelyek nem tettek ilyen jellegű vállalásokat. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy az aláíró önkormányzatok jelentős része még így sem teljesítette azokat a vállalásokat, amelyek mellett 2019-ben elköteleződött, így a viszonylag jó pontszámot kapó önkormányzatoknak sincs okuk elégedetten hátradőlni.

Ha összehasonlítjuk a 2022-es, ciklusközi és a 2023- as ciklusvégi eredményeket, észrevehetünk átrendeződéseket a pontszámokban és az azzal elért helyezésekben. Az első három helyezett mindkét esetben fővárosi kerület lett: 2022-ben a XIV. kerület (Zugló) önkormányzata lett a harmadik, az első helyen pedig 67 ponttal holtverseny alakult ki a IX. (Ferencváros) és a XI. kerület (Újbuda) között. 2023-ra mind Zugló, mind pedig Ferencváros kiesett a top3-ból – utóbbinál különösen szembetűnő, hogy az első helyről a hatodikra esett vissza, több, mint 7 százalékponttal rontva eredményén. A ciklus végére a VIII. kerület (Józsefváros) önkormányzata bizonyult a legátláthatóbb önkormányzatnak: 72 ponttal, tehát 90 százalékos eredménnyel végeztek az első helyen, több, mint 16 százalékponttal javítva 2022-es pontszámukat. Szintén jelentős fejlődésen ment át a VI. kerület (Terézváros) közzététele: a ciklusközi felméréshez képest 11 százalékpontot javítottak, ezzel – Zuglót megelőzve – elcsípték a harmadik helyet. A legjobban teljesítő vidéki nagyváros mindkét értékelés alkalmával Baja lett – a ciklus végére már az 5. helyen végezve még több fővárosi kerületet utasított maga mögé. Érdekesség az is, hogy az első tíz helyezett közé bekerült ezúttal egy másik vidéki város is: Szombathely, bár a polgármester nem írta alá az Ez a Minimum! programját, 72 százalékot ért el a felmérésen.

Így is jelentős azonban azoknak a – vidéki és fővárosi – önkormányzatoknak az aránya, amelyek átlag alatt teljesítettek. Különösen problémás ez a tény azon önkormányzatok esetében, melyek aláírói az Ez a Minimum! programjának és ezzel együtt sem sikerült megfelelniük az alapvető vállalásoknak (Érd, I. kerület, VII. kerület, Tatabánya). De nem lehet büszke magára  a programhoz egyébként nem csatlakozó Nyíregyháza, Hódmezővásárhely és Győr sem, mely városok mindkét felmérés esetében stabilan az utolsó helyezettek között szerepeltek, minimálisan javítva (vagy akár rontva is) eredményeiken. Felemás Debrecen esete, mely továbbra is átlag alatti pontszámával az egyik legátláthatatlanabb önkormányzatnak számít, az előzőekben is említett jó gyakorlataival 15 százalékponttal sikerült javítania eredményét. Ami nem változott: az V. kerület (Belváros) sereghajtó helyezése – jóllehet nem aláíró, 30 százalékos eredményével a Belváros önkormányzati honlapja az alapvető törvényi előírásoknak sem felel meg, miközben a környező kerületek  az ország legátláthatóbb önkormányzatai közé tartoznak.

Merre tovább?

Az idei választások előtt nem egy előre lefektetett átláthatósági programhoz kértük a jelöltek csatlakozását – helyette elindítottuk a Nyitott Önkormányzatok programot, ahol arra kértük a polgármesterjelölteket, tegyenek saját vállalásokat, amelyeket megválasztásuk esetén végre is hajtanak. Az Ez a minimum! program tartalma természetesen ezen túl is érvényes marad, és eddigi eredményei és az értékelések során tapasztalt hiányosságok fontos orientációs pontként szolgálhatnak a jelölteknek és az önkormányzatoknak. Ezért a következő néhány pontban összefoglaljuk, mire lenne érdemes figyelmet fordítani a gyakorlatban ahhoz, hogy az önkormányzati működést tükröző honlap átláthatóbbá váljon az állampolgárok számára.

I. Elérhető, kereshető, könnyen használható önkormányzati honlapot! 

Az Ez a Minimum! Programjának egyik alapköve, hogy a képviselőtestület és az önkormányzatok bizottságainak munkája és a meghozott, állampolgárok életét közvetlenül érintő döntésekről való tájékozódás elérhető és hozzáférhető legyen a lakosság számára. Itt említhetjük például a képviselőtestületi ülések felvételének publikálását, amely gyakorlatot a ciklusvégi audit idejére az önkormányzatok jó része internalizálta, ki-ki a maga módján. Javuló tendenciát mutat a testületi és bizottsági írásos anyagok (pl. előterjesztések, jegyzőkönyvek) közzétételének minősége, mind adattartalomban, mind pedig a dokumentumokon belüli kereshetőség tekintetében – Szeged önkormányzata 2022-es javaslatunkra például kereshetővé tette ezeket az anyagokat. Mivel nem folyamatosan auditáljuk az önkormányzatok honlapjait, azt nem vizsgáltuk, hogy a tesületi ülésekhez készült meghívók, előterjesztések időben felkerülnek-e a honlapra, de szükségtelen mondani, hogy utóbbi fontos feltétele a valódi nyilvánosság megteremtésének.Több önkormányzat nem könnyíti meg az állampolgárok navigálását a honlapon: a testületi és bizottsági anyagok gyakran hiányosan érhetőek el vagy logikátlan rendszerben (pl. Nem egyértelműen beazonosítható néven) töltik fel őket. Több helyen továbbra is – általában technikai okokra hivatkozva – szkennelt, kereshetetlen formában teszik közzé a dokumentumokat (pl. Miskolc). Ez a szempont elsőre bagatellnek  tűnhet, a gyakorlatban azonban nagyban befolyásolhatja az információk hozzáférhetőségét, ha kereshetetlen, negyven oldalas jegyzőkönyvekből szeretnénk kisilabizálni a számunkra fontos információt. A kereshetőség a honlapon belül is fontos szempont: sok önkormányzati honlapon ugyanis, bár 2024-et írunk, nem működik olyan kereső, amely a konkrét dokumentumok (testületi és bizottsági anyagok) között keresne, és maximum rövid híreket dob ki, ha az önkormányzat egyes ingatlan értékesítéseiről szeretnénk tájékozódni (pl. XIV. kerület, VI. kerület). A mesterséges intelligencia korában már nem egy megugorhatatlan feladat egy használható kereső lefejlesztése, amely dokumentumok tartalmát is pásztázza, és kategóriák és relevancia alapján szortírozni tudja a talált információt.

II. Közérdekű adatigénylések kezelése egyszerűbben és átláthatóbban

A közérdekű adatigénylések témájában alapvető lenne, hogy egyértelműen szerepeljen a honlapon, milyen formában és hova lehet küldeni a kérdéseket, adatigényléseket – a legutóbbi audithoz képest a legtöbb önkormányzatnak ezt már sikerült összehoznia. Előremutató lépés lenne, hogy az önkormányzatok közzétegyék a beérkezett adatigényléseket az arra adott válaszokkal, vagy adott esetben az elutasítás indokával együtt – egyelőre ez sem történt meg maradéktalanul.

Az Átlátszóval közösen indított podcastsorozatunk első adásában Borbás Gabriella, a józsefvárosi önkormányzat kerületgazdálkodási ügyosztályának vezetője mutatta be, hogy miért is nem akkora ördöngösség az adatigénylések rendszeres közzététele. Szerinte csupán ki kell alakítani egy rendszeres gyakorlatot erre, ami beépül a hivatali működésbe. Az adatigénylések tanulságosak lehetnek az önkormányzatok számára abból a szempontból is, hogy melyek azok az adatkörök, amely még hiányoznak a honlapról: ezt lekövetve az adatigénylésekre adott válasz is leegyszerűsödhet egy honlaplinkre. Emellett a rendszeres és átlátható közzétételi gyakorlattal lassanként az állampolgárokat is kondicionálni lehet arra, hogy az általuk keresett információ elérhető a honlapon, ami hosszú távon a beérkező adatigénylések számát is csökkentheti, illetve tehermentesíti a hivatali dolgozókat.

III. Az 5 millió feletti szerződések mellett kerüljenek fel a honlapra az 1 millió felettiek is!

Az önkormányzati szerződések és közbeszerzések kapcsán érzékelhetünk pozitív fejleményeket a közzétételi gyakorlatban és bár találunk kivételeket (VII. kerület és Pécs), az megfigyelhető, hogy az aláíró önkormányzatoknál kevésbé problémás és hiányos a fenti dokumentumok közzététele, a ciklusközi audithoz képest pedig javulás történt. Ugyanakkor a vállalásokhoz képest a legtöbb esetben továbbra is csak a törvényileg előírt, 5 millió forintot meghaladó szerződések kerülnek fel a honlapra, az Ez a minimum! programban rögzített 1 millió forint felettiekkel szemben, amit fontos lenne orvosolni. (Kivételként említhetjük a rangosorban elöl végző  IX. és XVI. kerületet, illetve 2023-ban már Szigetszentmiklóst is. Fontos kiemelni a XIII. kerület önkormányzatát is, ahol a polgármester nem aláíró, de az 1 millió alatti szerződéseket is feltüntetik a közzétételi listában – igaz, a konkrét szerződések feltöltése még várat magára). Mivel gyakran kapjuk a pontlevonásra azt a reakciót az önkormányzatoktól, miszerint az 5 millió feletti szerződések közzétételével a törvényi előírásoknak megfelelnek, fontos itt is aláhúzni: az Ez Minimum! programmal egy, a törvényi előírásokat kiegészítő és meghaladó átláthatósági gyakorlat meghonosítása a célunk, így az arra vállalkozóknál ez az érvelés nem állja meg a helyét. Ideális esetben az önkormányzat honlapja egyébként sem csupán a szerződéseket tartalmazza kereshető és exportálható formában, de azok leíró adatait is, illetve a releváns kapcsolódó dokumentumokat, például egy megrendelőt, vagy azt a bizottsági határozatot (és a vonatkozó bizottsági ülés linkjét), amelyben a szerződés megkötéséről döntöttek, vagy azokat a dokumentumokat, amelyek a megbízás indokoltságát alátámasztják. Sajnos egyelőre kevesen vállalkoztak arra, hogy linkekkel, vagy megfelelő aloldalak összeállításával összekössék az egyébként összetartozó adatokat.

IV. Költségvetés 

Az önkormányzat gazdálkodásának átláthatósága a költségvetésnél kellene, hogy kezdődjön, hiszen az ad átfogó képet a önkormányzat anyagi helyzetéről, pénzügyi mozgásteréről, közpolitikai prioritásairól. A legtöbb önkormányzat a költségvetését csupán rendeleti formában teszi elérhetővé, amelyből sokszor maguk a képviselők is nehezen tájékozódnak. Ehhez képest nagy előrelépés, ha a költségvetés géppel feldolgozható formátumban is elérhető. Azonban a költségvetés tényleg közérthető bemutatásához ez is kevés. Ezért készítettünk néhány éve Közérthető költségvetés néven ingyenes, nyílt forráskódú infovizualizációs alkalmazást, amely a táblázatos formába rendezett költségvetési adatokból készít egyszerűen böngészhető költségvetés-vizualizációt. Ideális esetben egy ilyen alkalmazás arra is képes, hogy korábbi évek adatait összeveti, sőt akár egy adott éven belül követi a költségvetés módosításait, illetve a zárszámadást. A költségvetés közérthető bemutatása fontos első lépése annak, ha egy önkormányzat részvételi költségvetést készít az állampolgárok bevonásával. A K-Monitor a következő években például azon is tervez dolgozni, hogy önkormányzatokkal közösen megteremtsen egy olyan költségvetési szabványt, amely segít abban, hogy viszonylag kis extra munkával, olyan formátumban publikálják önkormányzatok a büdzséjüket, hogy az összevethető, illetve egy olyan platformon mint a Közérthető Költségvetés lényegében automatikusan publikálható.

V. Pályázatok, ingatlankiadás, értékesítés

Egyre több önkormányzat figyel arra, hogy jól látható helyen hirdesse meg pályázatait, illetve ingatlanjainak értékesítését, majd közzétegyék ezen pályázatok, kiírások eredményeit is.

Az önkormányzat nem csak meghirdet, de saját maga is pályázik, például uniós forrásokra, ezért elvárható, hogy a tervezett, beadott, megvalósítás alatt álló pályázatokról is legyen elérhető információ az önkormányzat honlapják, illetve idővel arról is, hogy mi lett egy-egy projekt sorsa annak formális teljesítését követően, milyen középtávú eredményei, hatási vannak, mennyi erőforrás ezek fenntartása, hogy értékeli az önkormányzat és az érintettek a projekt megvalósulását.

VI. Egységes és kezelhető felületet a közbeszerzéseknek!

A szerződések és közbeszerzéseknél a közzététel módja továbbra is gyakran hagy kívánnivalót maga után. Bár az EKR (Elektronikus Közbeszerzési Rendszer)-rel való összekapcsolás elterjedt és a szempontrendszerünk szerint is elfogadható gyakorlatnak számít, egyes önkormányzatok Közbeszerzés menüpontja egy általános EKR-linkből áll, anélkül, hogy bármilyen azonosítót vagy egyéb információt megosztanának az adott eljárásokkal kapcsolatban – így valós közzététel helyett egy “nesze semmi, fogd meg jól” megoldással próbálják letudni a témát (pl. Szeged, Pécs). Pedig ha az eléréshez szükséges információt – így az adott önkormányzat EKR-azonosítóját – illetve a közbeszerzések tételes felsorolását elérhetővé tennék a honlapon, nem is lenne szükség arra, hogy az összes dokumentum a honlapra is felkerüljön. A lényeg itt is az lenne, hogy az önkormányzati honlap megadjon minden segítséget és információt a tájékozódni kívánó állampolgárnak. Ennek kapcsán például javuló tendenciát mutat Debrecen közzétételi gyakorlata, ahol 2023-tól az egyes eljárások mellett a hozzájuk tartozó közvetlen EKR-linket tüntetik fel, ahol az összes közbeszerzési dokumentumot megtaláljuk. A K-Monitor néhány éve kezdeményezően lépett fel egy közös önkormányzati beszerzési platform megteremtése érdekében, amely átláthatóbbá és hatékonyabbá tehetné az önkormányzatok közbeszerzési értékhatár alatti beszerzési folyamatait. Egy ilyen alkalmazás lehetővé tenné egy közös önkormányzati piactér megteremtését, amely segíthetné közös beszerzési igények felmérését, beszállítók árainkat összehasonlítását, sőt akár a beszállítók értékelését is.

VII. Átláthatóságot az önkormányzati tulajdonú vállalatokba!

Az önkormányzati cégek átláthatósága terén továbbra is van hova fejlődnie a hazai önkormányzatoknak – ennek kapcsán gyakori érv felőlük, miszerint a társaságok, mint önálló gazdasági entitások, maguk felelősek átlátható (vagy éppen átláthatatlan) működésükért. Fontos hangsúlyozni, hogy az idei audit is megmutatta: továbbra is ez az a témakör, ahol az önkormányzatok a legtöbb pontot veszítették. Pedig az önkormányzatok átláthatósága nem értelmezhető kerület pénzéből gazdálkodó cégek átláthatósága nélkül. Sok esetben jelentős önkormányzati vagyon felett rendelkeznek ezek a cégek és fontos közfeladatokat látnak el. Működhet egy önkormányzati honlap akármilyen átláthatóan, ha például a kerületi vagyonkezeléssel megbízott cég felületén nem (vagy csak elvétve) találunk szerződéseket és rendszeres, részletes beszámolót arról, hogyan sáfárkodik a kerület vagyonával. Éppen ezért 2023-ban külön megvizsgáltuk 31 fővárosi és vidéki nagyvárosi cég közzétételi gyakorlatát – hogy mire jutottunk, azt ebben a blogposztunkban tudod elolvasni. Szintén az Ez a Minimum! vállalások közé tartozik, hazai példát mégsem találunk olyan önkormányzatra, amely nem csupán a közgyűlés tagjainak, hanem az önkormányzat tulajdonában lévő cégek vezérigazgatójának, ügyvezetőjének vagyonnyilatkozatait is közzétenné – remélhetőleg az önkormányzati cégek javuló átláthatóságával párhuzamosan a következő ciklusban már erre a pontra is nagyobb figyelmet fordítanak az aláírók. (Fontos rögzíteni, hogy az audit során a vizsgált önkormányzatok tulajdonában lévő csupán néhány cég közzétételét ellenőriztük, a kiválasztás során igyekeztünk a tevékenységükben és gazdálkodásukban leginkább releváns vállalatokat kiválasztani.)

VIII. Kerüljön fel a honlapra az összes képviselő vagyonnyilatkozata!

A vagyonnyilatkozatok közzététele szintén sarkalatos pont volt vizsgálódásunk során: mivel ennek kapcsán sem terheli törvényi kötelezettség az önkormányzatot, gyakran erre hivatkozva nem (vagy nem minden képviselőét) publikálják a honlapon. Pedig az önkormányzat átlátható működéséhez kulcsfontosságú, hogy az önkormányzati képviselők elszámoltathatóak legyenek, ennek pedig elsődleges eszközei a vagyonnyilatkozatok és azok közzététele.

Terézvárosban, mint visszajelzésükből kiderült, már régóta van erre irányuló törekvés, egyes képviselők azonban nem engedélyezik vagyonnyilatkozatuk közzétételét, így csak a hozzájáruló képviselőkét tudják feltölteni a honlapra. Szigetszentmiklós önkormányzati rendeletére hivatkozott, mely csupán a tárgyévi vagyonnyilatkozatok közzétételét írja elő. Pozitív példaként említhetjük – a legjobb eredményt elérő VIII. kerület mellett – Szombathely önkormányzatát, mely bár nem aláírója az Ezaminimum vállalásainak, mégis sikerült megoldania, hogy az összes vagyonnyilatkozatot nyilvánosságra hozzák a honlapjukon.

+1. Közérdekű bejelentők védelme

Közeleg a határidő (2025 január 1.), amikortól a több mint tízezer lakosú települések önkormányzatai és az irányításuk alatt lévő szervezetek számára is kötelezővé válik, hogy bejelentővédelmi csatornát üzemeltessenek önállóan vagy más önkormányzattal közösen, annak érdekében, hogy a vonatkozó uniós irányelv szerinti szabálytalanságokat, visszaéléseket biztonságos be tudják jelenteni azok az önkormányzati dolgozók, akik ilyennek tanúi voltak, vagy információval rendelkeznek ilyenek (potenciális) megtörténtéről. Ez sok önkormányzat számára extra feladatot fog jelenteni. Érdemes erre időben felkészülni, és ha már foglalkozik a témával egy önkormányzat, akkor törekedjen arra, hogy egy jól működő rendszert állít fel. A magyar a jogszabály számtalan hiányossággal rendelkezik, ugyanakkor az önkormányzatok bizonyíthatják, hogy ezzel együtt képesek olyan bejelentővédelmi rendszereket felállítani, amelyek valóban segítik a visszaélések felderítését, és védelmet nyújtanak a bejelentőknek. Ebben is célszerű önkormányzatoknak együttműködniük, a K-Monitor és Transparency International tervei között szerepel a témához kapcsolódó workshopok szervezése és ajánlások készítése is.

Közreműködunk

A K-Monitor különféle eszközökkel támogatja a helyi demokrácia megerősítését és az önkormányzatok átláthatóságát és számonkérhetőségét. A posztban felsorolt tevékenységeinken túl hiánypótló eszközunk a PartiMap, amely egy térképes platform és abban segít önkormányzatoknak és helyi civil kezdeményezéseknek, hogy könnyen felmérhessen fejlesztési igényeket, visszajelzéseket gyűjthessen az állampolgároktól, vagy értékeltethessen elkészült beruházásokat. A következő hónapokban több önkormányzati kiadványunk is meg fog jelenni, illetve eseményeket is tervezünk, például az októberi átadást-átvételről, vagy arról, hogy milyen progresszív kedzményezések zajlanak a térség más országaiban önkormányzati szinten.

Kövessétek a k.blog-ot és a facebook oldalunkat, írjatok az info@k-monitor.hu címre bővebb információért.