Ha nincs verseny, jobban teljesítenek a helyi ajánlattevők - ez derült ki abból az elemzésből, amelyet a Record (Redudcing Corruption Risks with Data) projektünk keretében végeztek el a Government Transparency Institute kutatói. A projektben azt vizsgáltuk milyen – esetleges visszaéléseket is felvető – mintázatok rajzolódnak ki, ha részletesen feldolgozzuk a közbeszerzési adatokat. Természetesen a Közbeszerzési Hatóság is tesz közzé közbeszerzési statisztikákat az éves beszámolókban, de ezek többnyire összességében mutatják be a hazai közbeszerzéseket, és nem tudjuk meg, hogy milyen részletes összefüggések tárulnak fel, ha részletesen megvizsgáljuk az egyes közbeszerzési szektorokat.

A GTI (Government Transparency Institue) kutatói a a legjelentősebb magyar önkormányzatok: a Főváros, a kerületek és a megyei jogú városok 2018 és 2020 közötti közbeszerzéseinek átfogó elemzését végezték el : több mint 3000 tender 5639 ajánlattételi felhívását és az ezekkel kapcsolatos  közbeszerzési versenyt tekintették át – ez a teljes magyar közbeszerzési piac 14%-a, ha a közbeszerzések számát nézzük, és 13%, ha a közbeszerzések értékét. (Fontos kiemelni, hogy az adathiányos hirdetmények, illetve  a konzorciumokkal és a keretszerződésekkel kapcsolatos egységes közzétételi gyakorlat hiánya miatt a vizsgákt közbeszerzések nem minden eseteben tartalmazzák a vizsgált önkormányzatok összes beszerzésének adatait.) 

A legnagyobb ajánlatkérők

Nem lehet meglepetés, hogy a kutatásban szereplő ajánlatkérők közül a legtöbb közbeszerzést a budapesti önkormányzat vagy valamelyik szerve hirdette meg (összesen a vizsgált közbeszerzések több mint 27%-át), a második helyezett Szeged (a közbeszerzések 4,4%-ával) ezt követi alig lemaradva Székesfehérvár (a közbeszerzések 4,38%-ával). 

Teljesen más kép tárul elénk azonban, ha csak azokat a közbeszerzéseket nézzük, amelyek EU-s forrásokhoz kapcsolódnak: ezek közül a vezető helyeken Pécs és Nyíregyháza szerepelnek nagyjából 10-10%-kal. Természetesen erre magyarázatot jelent az EU fejlesztési politikája, hiszen az ERFÁból (Európai Regionális és Fejlesztési Alap) sokkal kisebb arányban részesül a Budapestet is magában foglaló közép-magyarországi régió.

Ha az egyes megyei jogú városok beszerzéseit tekintjük végig, azt tapasztaljuk, hogy néhány városban akár 60% is lehet az EU-finanszírozással megvalósuló tenderek aránya – máshol ez az arány csak 10%. A különbség még szembetűnőbb, ha a a tenderek értékét is számításba vesszük: míg Salgótarjánban a megkötött közbeszerzések értékének 78%-át fedezi (legalább részben) valamilyen EU-s forrás, addig ugyanez az arány Győrben az 1%-ot sem éri el. 

Az ábrán feltüntettük, hogy az egyes megyei jogú városok összesen hány közbeszerzési eljárást folytattak le a vizsgált időszakban. Narancssárgával jelöltük az EU-s projektekhez kapcsolódó tenderek számát, kékkel pedig azokat, ahol hazai forrásból valósul meg a közbeszerzés. Ahogy látszódik, egyes városokban a közbeszerzések nagyobb része kapcsolódik ilyen projekthez, máshol ez az arány csekély.

Ezt a különbséget részben megmagyarázza az, hogy a fejletlenebb régiók nagyvárosaiba arányaiban jóval több EU-s pénz érkezik – ugyanakkor mégis azt látjuk, hogy néhány fejlettebb, nyugat-magyarországi megyei jogú város, mint Szombathely vagy Zalaegerszeg közbeszerzései is jellemzően EU-s forrásokból valósulnak meg. 

A közbeszerzések értékeinek eloszlásából azt tudjuk meg, hogy a legtöbb, a főváros és kerületei, illetve a megyei jogú városok által kiírt legtöbb tender medián értéke mindössze 252.000 euró (azaz 88 millió forint). Ha számításba vesszük, hogy szolgáltatási és árubeszerzés esetén 15, építési beruházás esetén pedig 50 millió forint alatt nem is szükséges közbeszerzési eljárást lefolytatni, akkor ez nem tekinthető különösen magas összegnek. A tenderek átlagértéke 1263 ezer euró (azaz 443 millió forint) volt – arra kell gondolnunk, hogy néhány hatalmas összegű építési beruházás húzhatta fel az átlagot. Talán nem meglepő, hogy az EU-s forrásból finanszírozott közbeszerzések átlagának értéke mintegy kétszerese azoknak a tendereknek, ahol nem volt EU-s támogatás. 

És míg minél magasabb egy tender értéke, annál valószínűbb, hogy az EU hozzájárult a költségekhez, e támogatott közbeszerzéseknek is a 100 ezer euró alatti értéket képviselő része teszi ki a legnagyobb hányadát. Az egész vizsgálat legnagyobb értékű tenderei ugyanakkor nem feltétlenül EU-s tamogatással valósultak meg: a debreceni önkormányzat egy négy nyertes ajánlattevővel kötött egy maximum 27 milliárd forintos keretmegállapodást mélyépítési munkák kivitelezésére. A legnagyobb, nem keretmegállapodásos közbeszerzést Székesfehérvár folytatta le: mintegy 25 milliárd forint értékben szerződtek a Market Zrt-vel sportcsarnok és utak építésére. EU-s alapok támogatásával valósult meg ugyanakkor a Budapesti Közlekedési Központ M3-as metró déli szakaszának rekonstrukciós munkáira kötött 24,7 milliárd forintos szerződése a STRABAG Zrt-vel

Mit szereztek be az önkormányzatok?

A megyei jogú városok, a főváros és a kerületek közbeszerzéseinek típusai nem mutatnak lényeges eltérést az összes közbeszerzéshez képest.  A közbeszerzési eljárások kicsivel több mint felét az építési beruházások tették ki, ezek a beruházások a közbeszerzésék értékénék 63,5%át képviselték. Az EU-s támogatások is leginkább az építési szektorban voltak jellemzőek: az építési szerződések egynegyede kapcsolódott EU-s támogatási programokhoz – ez az arány mind a közbeszerzések számát, mind értéküket tekintve elhanyagolható volt az árubeszerzések és a szolgáltatások megrendelése esetén.

Az ábrán narancssárgával jelöltük az EU-s programokhoz kapcsolódó közbeszerzéseket. Láthatjuk, hogy mind a közbeszerzések számát, mind a közbeszerzések értékét tekintve az építési beruházások között a legjelentősebb az EU-s forrásokhoz kapcsolódó beszerzések aránya

Ha a közbeszerzések tárgyát jelző CPV-főcsoportokat vizsgáljuk, szintén azt látjuk, hogy a számukat és értéküket tekintve is a beszerzések nagy része konkrét építési munkákkal kapcsolatos – az EU-s forrásokhoz kapcsolódó beszerzések között is ezek jelentik a legnagyobb tételt. Szintén az építési beruházások kategóriájához tartoznak a különböző mérnöki szolgáltatások, amelyek jóval csekélyebb hányadát teszik ki a beszerzéseknek.   Kiemelkedik még a közlekedési eszközök (pl. buszok, villamosok stb.) és a különböző energiahordozók (áram, gáz) beszerzése, illetve a javítással és karbantartással, valamint a hulladékkezeléssel kapcsolatos szolgáltatások megvásárlása. A beszerzések fennmaradó csaknem 40%-ának tárgya egyenként nem éri el az 1%-ot a közbeszerzések teljes piaca tekintetében.

Milyen a verseny?

A versenyt leginkább azzal tudjuk jellemezni, ha megnézzük, hogy az egyes ajánlati felhívásokra hány ajánlat érkezett be – ez még akkor is fontos mutató, ha tudjuk, hogy néhány esetben úgy manipulálják a versenyt, hogy több, "ál"-ajánlattevőtől kérnek be komolytalan ajánlatokat. (Fontos, hogy itt nem az egyes közbeszerzési eljárásokat néztük, hiszen egy-egy eljárásban akár több részajánlati felhívás is lehet). A kutatásban vizsgált közbeszerzéseknél a felhívásokra átlagosan 2,78 ajánlattevő jelentkezett. Ugyanakkor az ábrából az is látszik, hogy ritka az, amikor igazán nagy verseny alakul ki a a piacon – még izgalmasabb, hogy úgy tűnik, komoly összefüggés van az ajánlattevők száma és aközött, hogy a közbeszerzés EU-s projekthez kapcsolódik-e. Utóbbiaknál ugyanis a beadott ajánlatok átlagos száma 3,58 -- ez az EU-s finanszírozáshoz nem kapcsolódó beszerzések átlagánál mintegy 36%-kal több. 

Az ábrán azt mutatjuk meg, hogy az összes EU-s forráshoz kapcsolódó, illetve EU-s forráshoz nem kapcsolódó közbeszerzési felhívás hány százalékára érkezett 1, 2, 3 vagy akár 18 ajánlat. Azt láthatjuk, hogy az EU-s forráshoz nem kapcsolódó felhívásoknál legtöbbször mindössze egy ajánlat érkezett be, az EU-s támogatással megvalósuló beszerzéseknél pedig a kettő vagy három ajánlatos felhívások domináltak. 

A következő ábrán azt mutatjuk meg, hogy függ össze a tenderek ára az ajánlatok számával. Azt látjuk, hogy még az alacsonyabb értékű tendereknél is nagyobb a verseny, ha a közbeszerzés EU-s forrásból finanszírozott – ez arra utalhat, hogy alapvetően nem csak azért nagyobb a verseny az az uniós programokhoz kapcsolódó beszerzések esetén, mert ezek értéke általában magasabb, és a magasabb értékhatárra előírt, komolyabb versenyt megkövetelő beszerzési szabályok vonatkoznak rájuk, hanem azért is, mert az EU-s forrásokhoz kapcsolódó beszerzésekhet szigorúbban ellenőrzik. Ugyanakkor az is látszik, hogy a hazai forrásokból megvalósuló tendereknél a magasabb értékűeknél alakul ki relatíve nagyobb verseny.

Hatalmas eltérések mutatkoztak az ajánlatok számát illetően a vizsgált időszakban az egyes megyeszékhelyek, kerületek és a főváros vonatkozásában: míg Szekszárdon átlagosan 5.6 ajánlat érkezett egy felhívásra, addig Győrben ugyanez a szám csak 1.4. (Előbbinél a magas átlagban az is szerepet játszik, hogy a relatíve kevés beszerzés között volt néhány, amelyre több mint tíz ajánlat érkezett.)

Amikor a közbeszerzések tárgyát vizsgáltuk, kiderült, hogy szinte az összes általunk vizsgált CPV-főcsoportban a legnagyobb értékű szerződések csupán pár nagyobb ajánlattevőhöz kapcsolódnak  -- fontos kiemelni ugyanakkor, hogy a keretszerződések, konzorciumok miatt ezekben alvállakozókként vagy konzorciumi partnerként természetesen más szereplők is részt vehettek.

Az építési munkák legnagyobb nyertesei a jelentősebb önkormányzatok között a Swietelsky, a Strabag és a Market Zrt voltak – többtízmilliárdos közbeszerzési árbevételük olyan óriási építési munkákhoz kacspolódik, mint az M3-as metró vonalának felújításáa, illetve a már szintén említett székesfehérvári Multisport-csarnok építése.

Az energiaszektorban a német hátterű  ELMŰ-ÉMÁSZ tartolt: mintegy 48 ajánlatot nyertek meg: többségében önkormányzati intézmények és közműszolgáltatók villamos áram beszerzésével kapcsolatban. Ugyanakkor egyre látványosabb a közbeszerzéseken az MVM csoport előretörése is. Jelentős szállító a MOL is, amely jellemzően üzemanyagot adott el az önkormányzatoknak, illetve közlekedési cégeiknek.

A közlekedési szektorban a metrókocsikat gyártó Alstom és a dízelbuszokat szállító Inter Traction Electronics volt a legsikeresebb – mindkét cég a fővárosi BKK kliense. A hulladékgzadálkodási területen az A.K.S.D. PLUSZ Nonprofit Kft. nyerte a legnagyobb szerződést Debrecen önkormányzatával, míg a Karbantartási és javítási munkák területén a VILL-KORR HUNGÁRIA Villamosipari Kft. nevével találkozhattunk a legtöbbször. 

Ha csak Budapestet nézzük, azt látjuk, hogy szintén jelentős értéket képviselnek a beszerzésekben a közlekedési szolgáltatások (itt a VT-Arriva győzedelmeskedett, a BKK-val kötött 69 M eur értékű keretszerződés miatt), illetve az irodai és számítástechnikai gépek beszerzése is.

Helyi nyertesek

A versenyt az is jellemezheti, hogy mekkora a nyertes helyi ajánlattevők aránya az ajánlati felhívásokra jelentkezők között. Itt is Győr a kiugró példa – az ajánlattevők csaknem 85%-a számít helyinek, miközben Tatabányán, Sopronban vagy Hódmezővásárhelyen ez az arány mindössze 10%. (Másik kérdés, hogy a kutatásban csak azt az ajánlattevőt tekintettük helyinek, amelynek székhelye azonos településen helyezkedett el az ajánlatkérő székhelyével – holott a valóságban eltérhet egy vállalkozás székhelye és működési területe – számos cég működhet például budapesti központtal, miközben tevékenységét főként más régiókban fejti ki, vagy telepítheti ki agglomerációs központokba székhelyét a kedvező iparűzési adóra vonatkozó szabályok miatt.) Mindezek ellenére egyértelműen az összefüggés, hogy – néhány kivétellel – csak azokban a városokban van nagyobb esélye nyerni a helyi vállalkozóknak, ahol relatíve kevés ajánlat érkezik be egy ajánlati felhívásra.

Ezt az is jól szemlélteti, ha nem az egyes városok, kerületek beszerzéseit nézzük: azoknál a beszerzéseknél, ahol 6 ajánlat érkezett, 16%-kal volt alacsonyabb a helyi nyertesek aránya, mint ott, ahol csak egyetlen egy. Az EU-s forrásokból megvalósuló beszerzéseknél még szembetűnőbb ez a különbség. Az alábbi ábrából az is kiderül, hogy míg Budapesten ez a hatás elhanyagolható, vidéken jelentősen rontott a helyi vállalkozók esélyein a verseny. 

 És bár úgy tűnhet, hogy minderre nincs különösebb hatással, ha a közbeszerzések értékeit is számításba vesszük, Budapesten kívül mégis az a helyzet, hogy egy nem EU-s forrásból megvalósuló, nagy értékű szerződés esetén a helyi vállalkozók esélye mintegy 20%-kal rosszabb mint az alacsonyabb értékű tenderek esetén – érdekes módon azonban az uniós programokhoz kapcsolódó beszerzések esetén ez épp fordítva van. 

Közbeszerzési kockázatok

A Government Transparency Instititue a saját korrupciós kockázati indikátorai alapján is elemezte ezt közbeszerzési szegmest: ilyen indikátotoknak számítanak az egyajánlatos beszerzések, a rövid jelentkezési és elbírálási határidő, valamint az eljárás típusát. 

A vizsgált közbeszerzésekben az egyajánlatos eljárások aránya 31% volt, és láthatólag az eljárások nagy részében elegendő idő állt az ajánlattevők rendelkezésére az ajánlat összeállítására, ugyanakkor a legtöbb esetben az elbírálás meglehetősen gyorsan történt (vagy hiányzik az erre vonatkozó adat). A tenderek körülbelül 45,5-45,5%-a számított nyíltnak, illetve tárgyalásosnak, ugyanakkor csaknem 9%-nyi volt a teljes mértékben korlátozott beszerzés. Ennek kapcsán ugyanakkor érdemes számításba venni azt is, hogy a magyar közbeszerzések mintegy 30 fajta közbeszerzési eljárást különböztetnek meg, és létezik köztük olyan is, amely inkább csak a nevében nyílt. llyen például az azóta már megszűnt Kbt. 113.§ szerinti eljárás, amely nem hivatalos, a Közbeszerzési Értesítőben közzétett hirdetménnyel indult, hanem egy úgynevezett "összefoglaló tájékoztatóval", amit csak a Közbeszerzési Hatóság honlapján lehetett elérni. Hasonló a helyzet a  Kbt. 115.§ szerinti nyílt eljárással, amelyet a legfeljebb 300 millió forint becsült értékű építési beruházásoknál lehet alkalmazni: itt sem a rendes, eljárást megindító felhívással (azaz hivatalos hirdetménnyel) indul az eljárás, hanem azt legalább 5 potenciális ajánlatkérőnek kell elküldeni -- kérdés, mi alapján, hogyan választják ki az önkormányzatok az 5 ajánlattevőt, hányan adnak be közülük érvényes, értékelhető ajánlatot. Ez utóbbi eljárások meglehetősen sokszor (az esetek csaknem felében) fordultak elő az önkormányzati mintában. Az alábbi ábrán azt is láthatjuk, hogy a Kbt. 115.§ szerinti nyílt eljárásokban kiugró az olyan beszerzések aránya, amely éppen csak nem éri el a háromszáz millió forintos értékhatárt -- ez arra utalhat, hogy az ajánlatkérők manipulatív céllal használják ezt a korlátozottan nyílt beszerzés-típust. (2021-től ezt az eljárást már egyáltalán nem lehet az EU-s támogatásokhoz kapcsolódó beszerzések esetén használni.)

A legtöbb egyajánlatos eljárás az Energiaipari termékek (áram, gáz, üzemanyag) beszerzése során valósult meg, a legnagyobb CPV-főcsoportokban az elbírálásra szánt idő sem lehetett elegendő: az építési munkák esetén a tenderek csaknem 95%-ánál húsz napnál rövidebb vagy ismeretlen volt az elbírálásra nyitva hagyott idő. A legtöbb korlátozott versennyel az építési munkál területén találkoztunk.

Kedvenc vállalkozók

A kutatás keretében a GTI elemezte még az egyes megyei jogú városokhoz köthető legnagyobb nyertes ajánlattevőket: azt láthatjuk, hogy míg például Budapesten a legnagyobb szerződő fél csupán 14%-át adta az összes közbeszerzési költésnek, addig egyes megyei jogú városokban az sem ritka, hogy az összes közbeszerzésre szán pénz jelentős része egyetlenegy óriásprojektre megy: ezt láthattuk Tatabányán, ahol a teljes szerződési érték 62%-a jutott a West Hungária Baunak, vagy Nagykanizsán, ahol a közbeszerzések értékének 65%-áról a ZAÉV-val kötöttek szerződést.

Ez a blogposzt a GTI kutatásának magyar nyelvű kivonata. A teljes kutatási jelentés angol nyelven elérhető itt. 
Adatvizualizáció: Szémann Tamás

Ez a blogposzt az Európai Unió Belső Biztonsági Alapjának (Internal Security Fund – Police) támogatásával jött létre.  A blogposzt tartalmáért az Európai Bizottság nem vállal felelősséget