Az Európai Bizottság a múlt héten tette közzé a COM(2026)516 jelzésű dokumentumot, amelyben azt javasolják a Tanácsnak (vagyis a tagállamok vezetőinek), hogy teljes egészében oldja fel Magyarországon a jogállamisági feltételrendszerhez fűződő korlátozásokat, mivel a jogállamisági hiányosságok már nem veszélyeztetik közvetlenül az uniós költségvetést. Ha a Tanács elfogadja a Bizottság javaslatát, az azt fogja jelenteni, hogy Magyarország újra hozzáférhet a három kohéziós operatív program forrásaihoz, és a magyar egyetemisták, illetve egyetemekhez kötődő kutatóintézetek újra részt vehetnek az Erasmus illetve a Horizon programokban.
Belgium, Brüsszel. Kilátás a Városháza tornyából, a kupolás épület az Igazságügyi Palota (Palais de Justice). 1973.
Fortepan / Jakab Antal
A K-Monitor más civil szervezetekkel 2022 óta követi az eljárást: kértük a dokumentumok nyilvánosságát, elemeztük a törvényjavaslatokat és megvalósulásukat, a Korrupcióellenes Munkacsoport tagjaként pedig – ha csak korlátozottan is – de belülről is végigkísértük a folyamatot.
A kondicionalitási eljárást hivatalosan 2022 áprilisában indította meg a Bizottság – hosszú tárgyalási folyamat után 2022 szeptemberében a magyar kormány számos korrupcióellenes, összeférhetetlenséggel, átláthatósággal, illetve közbeszerzési rendszerrel kapcsolatos vállalást tett, amelyek összességében ahhoz járulhattak volna hozzá, hogy Magyarországon nehezebb lehessen az uniós forrásokat rendeltetésüktől eltérően felhasználni. Bár ebben is merültek fel kétségek, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy megfelelő végrehajtás esetén ezek a vállalások alkalmasak lehetnek az uniós pénzügyi érdekek védelmére. 2022 őszén rohamtempóban kezdte meg a Kormány a vállalások megvalósítását: számos törvényjavaslat meg is született, új korrupcióellenes intézmények álltak fel, a Bizottság november végi javaslata alapján azonban a Tanács decemberben mégis a források felfüggesztése mellett döntött, egyrészt azért, mert hiányosságokat detektáltak az új jogszabályokban, másrészt viszont azért is, mert néhány vállalásnak értelemszerűen hosszabb volt a megvalósulási ideje, azaz látni akarták, hogy az új intézmények, technikai és jogi megoldások beváltják-e a reményeket. A Kormány jogállamisági vállalásai közül jónéhány ráadaásul Magyarország Helyreállítási Tervébe is bekerült, méghozzá úgynevezett szupermérföldkőként, ami azt jelentette, hogy egészen addig, amíg a ezek nem valósulnak meg, addig a vállalások a Helyreállítási Alap forrásait is blokkolják (a szupermérföldkövek teljesítéséig ugyanis egyetlen kifizetési kérelmet sem adhatott le Magyarország). A szupermérföldkövek között kapott helyet jónéhány olyan kérdés is, amely a kondicionalitási mechanizmusban nem szerepelt vállalásként, de komoly jogállamisági következményekkel bír, például ilyenek a bírói függetlenség megerősítésével, a közérdekű adatigénylésekkel, illetve a társadalmi egyeztetésekkel kapcsolatos reformtervek. (Ezek korábbi nem teljesítéséből fakad egyébként az is, hogy Magyarország a lehető legutolsó időpontban, 2026. szeptember 30.-án adta le az első és egyben utolsó kifizetési kérelmét.)
Az előirányzott reformok még úgy is Magyarország eddigi legátfogóbb korrupcióellenes programját jelenthették volna, hogy a számos, korrupciós kockázatot jelentő területet (például a politika és pártfinanszírozást, a személyre szabott jogalkotást) egyáltalán nem érintették, más területeket pedig a 2023 első félévében létrehozandó új Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia keretében kezeltek volna hosszabb távon (ilyen például a nepotizmus, a lobbiszabályozás, az összeférhetetlenség).
A kondicionalitási rendeletnek megfelelően az első évben a Bizottság magától értékeli újra a vállalások végrehajtását, ezt követően azonban csak abban az esetben, ha azt a kormány maga, egy úgynevezett “értesítésben” kéri, jelezve, hogy úgy érzi, megoldotta a problémát. A 2023. decemberi bizottsági újraértékelés szerint azonban az uniós költségvetést érintő kockázat nem csökkent: az új korrupcióellenes stratégia nem készült el, a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos szankciórendszer nem lett kitalálva, a korábban jelzett hiányosságokat pedig egyáltalán nem korrigálták. 2024 végén a Kormány egy meglehetősen erőltetett kísérletet tett arra, hogy legalább a közvetlen EU-s forrásokat (a Horizon és az Erasmus+ programot) blokkoló Kekva-szabályozást módosítsa, azonban a Bizottság – a K-Monitor szerint okkal – nem fogadta el a kormány érveit.
Nem túlzás azt mondani, hogy az Orbán-kormány évekig alig tett valamit, ami azt a célt szolgálta volna, hogy az EU-s pénzek végre hozzáférhetővé váljanak: a technikai-informatikai hiányosságokat nem kezelték, 2022-t követően pedig lényegében nem születtek a feltételességi mechanizmus témakörben értelmezhető törvényjavaslatok, és ha voltak is koncepciók, azok a fiókban maradtak.
Ehhez képest a kormányváltás után az új kormány nem is tehetett nagyon mást, mint hogy feszített tempóban próbálta meg menteni a menthetőt és végrehajtani a vállalásokat, különös tekintettel azokat, amelyek a szupermérföldkövekként a Helyreállítási Terv részét is képezik (különösen azért, mert itt a 2026. augusztus 31-i határidő kőbe volt vésve.) Ennek keretében egyrészt a bizottsággal egyeztetve módosították a helyreállítási tervet (így például törölték azokat a mérföldköveket, amelyekről már tudni lehetett, hogy az augusztusi határidő végéig nem valósíthatóak meg), másrészt rohamtempóban törvényeket alkottak (sőt a kekvák esetében az alkotmányt is módosították), amelyek korrigálni igyekeztek a Bizottság által már korábban jelzett, illetve az időközben felmerült hiányosságokat. Emellett szükség volt még arra is, hogy bizonyos technikai újításokat, korrekciókat is megvalósítsanak. Bónuszként a Kormány arról is döntött, hogy csatlakozni kíván az Európai Ügyészséghez, ezzel is jelezve, a korrupció elleni fellépés melletti elköteleződését.
Szeptember 9-én a Magyar-kormány értesítette a Bizottságot arról, hogy részéről befejezettnek tekinti a folyamatot, és egy több mint 200 oldalas értesítésben hivatalosan is leírták, hogy az eredetileg felvetett problémák közül melyiket hogyan sikerült, illetve nem sikerüt megoldaniuk. Ezek mellett három új korrekciós intézkedést is bevezettek. (Ez az értesítés nem érhető el nyilvánosan, az oldalak számára a Bizottsági javaslathivatkozásaiból lehet következtetni.) A Bizottság az egy hónapos határidőt be sem várva, szeptember 23-án fogadta el lényegében a Magyar-kormány beszámolóját, és javasolta a források feloldását a Tanácsnak, amelynek összesen egy hónapja van arra, hogy vagy határozatot hozzon a források felfüggesztésének megszüntetéséről vagy – amennyiben nem ért egyet a Bizottság értékelésével – minősített többséggel el térjen a Bizottság javaslatától. Erre valójában kevés esélyt látunk.
Az alábbiakban intézkedésről intézkedésre bemutatjuk a szeptember 23-i bizottsági javaslatban szereplő értékeléséket, és elmondjuk, hogy mi történt az adott területeken az elmúlt évek során, és milyen körülményekre érdemes fokozottan odafigyelni akkor is, ha az EU pénzügyi nyomása megszűnik.
1. A közérdekű vagyonkezelő alapítványokkal kapcsolatos szabályozás, az úgynevezett KEKVA-ügy
Az úgynevezett közérdekű vagyonkezelő alapítványok fontos szerepet kaptak a jogállamisági eljárásban is: míg a hazai közbeszédben a kekvák első sorban a nekik kiszervezett óriási vagyonok és a kuratóriumokba kinevezett politikusok miatt kerültek a össztűz alá, a Bizottság alapvetően az EU pénzügyi érdekeire figyelemmel a vagyoni elemmel kevésbé foglalkozott és első sorban azt kifogásolta, hogy a kekvákra nem egyértelműen vonatkoztak a közbeszerzési és összeférhetetlenségi szabályok. A 2022 őszén elfogadott törvények ugyan kötelezővé tették a kekvák számára Kbt. alkalmazását, az összeférhetetlenségi kérdéseket csak tessék–lássék kezelték, a politikusok pedig továbbra is „örök életükre” kuratóriumi tagok maradhattak. Mivel az alapítói jogok összessége a kuratóriumra szállt, az esetleges új kuratóriumi tagokat is az Orbán-kormány kinevezettjei választhatták ki. Ez ahhoz vezetett ahhoz, hogy az ilyen alapítványok a tanácsi döntés értelmében nem vehettek részt az EU által közvetve vagy közvetlenül irányított programban sem (tehát például az Erasmus és a Horizon mellett RRF forrásokból sem részesülhettek). Némi szépségtapaszként számos politikai felsővezető kormányzati felszólításra 2023 év elején “önként” kilépett a kekvák kuratóriumából (vagy éppen, mint Szili Katalin, politikai megbizatásukról mondtak le félhivatalosan), azonban ehhez semmilyen jogszabályi garancia nem fűződött. 2024-ben az Országgyűlés egy új törvényjavaslatot fogadott el, amely ugyan kiterjesztette a kekvák kuratóriumi tagjaira a vagyonnyilatkozattételi kötelezettséget, és néhány politikai pozíció birtokosát ténylegesen is kitiltotta volna a kekvákból, számos kérdést rendezetlenül hagyott (így például az alapítói jogok teljes átszármaztatását a kuratóriumokra). Ennél is nagyobb problémát jelentett, hogy az elfogadott törvény hatályát úgy állapították meg, hogy az csak abban az esetben lép hatályba, ha a Bizottság feloldja a kekvákra vonatkozó korlátozásokat. A Bizottság értelemszerűen a hivatalos értékelésben úgy ítélte meg, hogy mindez nem alkalmas a kekva-helyzet megnyugtató rendezésére, úgyhogy a törvény hivatalosan soha nem is lépett hatályba.
2026-ban az új kormány számára már nem csak az összeférhetetlenségi kérdés és az EU-s forrásokhoz való hozzájutás miatt volt prioritás a kekvák megszüntetése, hanem amiatt is, hogy visszaszerezzék az állam számára azt a vagyont, amellyel az Orbán-kormány potentátjai rendelkeztek a kuratórium élén. Az új kormány a kétharmados felhatalmazás birtokában megtehette, hogy átvágja a gordiuszi-csomót és egész egyszerűen, az Alaptörvény 16., 2026. június 16-i módosításával megszüntesse ezt az alapítványi formát, úgy hogy vagyonuk és feladataik visszaszállnak az államra. A szabályozás részleteit az az európai uniós forrásokhoz való hozzáférés érdekében szükséges egyes törvények módosításáról 2026. évi XVIII. törvény (a továbbiakban Omnibusz-törvény) tartalmazta. A nem felsőoktatással foglalkozó kekvákat 2026. augusztus 31-ei hatállyal jogutód nélkül megszüntették – azok a kekvák, amelyeknél az állam nem alapító volt, hanem csatlakozó (ilyen a forrásokkal és vagyonnal bőségesen kitömött, a Fidesz think tankjeit pénzelő Batthyány Lajos Alapítvány, vagy az MCC, vagy a Schmidt Máriához köthető KEKTK is) elméletileg nyilatkozhattak arról, hogy “sima” alapítványi formában, de a korábbi állami vagyoni hozzájárulásokat nem megtartva folytatják e működésüket. Elérhető információk alapján végül egyetlen alapítvány se adott be ennek megfelelő változásbejegyzési kérlemet, ugyanakkor sajtóhírek szerint még elképzelhetőek ezen a területen vitás jogi kérdések. A felsőoktatási kekvák egy év múlva, 2027. augusztus 1-jéig szűnnek majd meg, egy még meg nem alkotott törvény alapján. Addig is újabb szabályokat vezettek be a kuratóriumok működésére: az új testületeket nyílt pályázat alapján választják ki, a tagok mandátumát 4+4 évben korlátozzák, összeférhetetlenségi szabályokat és úgynevezett „cooling-off” időszakokat vezetnek be, a tisztségek betöltését pedig számvevőszéki vizsgálathoz kötik.
A Bizottság a fentiek alapján úgy ítélte meg, hogy a Kormány ezzel még túl is teljesítette a kekvákkal kapcsolatos elvárásokat, és a K-Monitor is úgy látja, hogy a kekvákat érintő korrupciós és közpénzköltési, átláthatósági kockázatok kiküszöbölésére az intézmények teljes megszüntetésén kívül nem volt nagyon más lehetőség. Ugyanakkor néhány kérdésben a balta helyett mégis érdemesebb lehetett volna a sebészkéshez nyúlni: pár kérdés ugyanis rendezetlen maradt a kekvákat megszüntető jogszabályokban. Így például sem az Omnibusz-törvényben, sem az 1226/2026. (VII.14.) Korm. határozatban, sem pedig a a Batthyány Lajos Alapítvány, az MCC és a Közép- és Kelet-európai Történelem és Társadalom Kutatásáért Alapítvány végő sorsát rendezni hivatott jogszabályokban nem került sor a kekvákban keletkezett adatvagyon sorsának megnyugtató rendezésére, s miután az alapítványok hivatalosan jogutódlás nélkül szűntek meg, nem világos, hogy mely szerv és hogyan veszi át a kekvák közérdekű adatainak kezelését. A szabályozási hiányosság így végső soron csökkentheti a kekvák és az állami vagyonvisszaszerzés hatékonyságának átláthatóságát. Ugyanígy kérdéses, hogy végső soron hogyan fognak megszűnni a felsőoktatási KEKVA-k.
2. Integritás Hatóság
Az Integritás Hatóság 2022 novemberében, rohamtempóban állt fel a feltételességi eljárás nyomására – az intézmény azonban eleve hiányosságokkal indult. Egyrészt örömtelinek volt mondható, hogy Magyarországon létrejöhet egy új független intézmény, amely nincs foglyul ejtve, vagy ezer szállal behuzalozva a Kormány alá, másrészt ennek megfelelően meglehetősen szűk jogosítványokkal ruházták fel: lényegében csak az EU-s források védelmében, illetve a vagyonnyilatkozatok ellenőrzése körében rendelkezik hatósági jogkörökkel, de még ezekben az esetekben sem rendelkezett nyomozati jogkörrel, vagy kiterjedt vizsgálati jogosultságokkal, és a sikeres eljárások lefolytatásához olyan intézmények együttműködésére van utalva, amelyek a Kormány kimondott vagy kimondatlan irányítása alatt álltak. Ha azonban ezek az intézmények eleve rendesen végezték volna a munkájukat, akkor már 2022-ben is kérdéses lett volna, hogy mi az Integritás Hatóság hozzáadott értéke. Az EU Tanácsa 2022 decemberi határozatában több konkrét gyengeséget rótt fel. Nem volt világos például, hogy megmarad-e a Hatóság hatásköre, ha egy projektet kivonnak az uniós finanszírozásból, így egy problémás projekt egyszerű átkönyveléssel kikerülhetett a látóteréből; az Integritás Hatóság egyedi ajánlásai pedig a gyakorlatban nem rendelkeztek kötőerővel. Problémásnak találták a Hatóság elnökének és helyetteseinek eltávolítási eljárását, amely a gyors, politikai indíttatású elmozdítást is lehetővé tette, ezen kívül a vagyonnyilatkozatok ellenőrzése terén is csak igen korlátozott jogosítványokkal bírtak. Az Európai Bizottság 2023 decemberi újraértékelése szerint mind az öt hiányosság fennállt.
2022-től kezdve szisztematikus építkezéssel a a Hatóság egy meglehetősen korlátozott jogkörökkel bíró, de kompetens, független, megfelelő szakmai és anyagi erőforrásokkal ellátott intézménnyé nőtte ki magát, azonban a feladatai elvégzéséhez szükséges támogatást egyáltalán nem kapta meg a kormányhoz köthető intézményi szereplőktől, összességében pedig nem tudott nagyon látványos ügyekben érdemi eredményeket elérni. Részben emiatt, részben a teljes állami szférával szemben tanúsított szkeptikus hozzáállás miatt sem sikerült társadalmi bizalmat kiépítenie. Ráadásul politikai feszültségek is terhelték a Hatóságot: a Hatóság elnöke 2026 nyarán hozta nyilvánosságra, hogy 2024 tavaszán Tuzson Bence és Bóka János miniszterek bizonyos helyszíni vizsgálatok leállítását, valamint az uniós mérföldkövek teljesülésének igazolását várták el tőle, amelyet ő megtagadott. Véleménye szerint ez lehetett az előzménye annak, hogy 2025 januárjában hivatali büntetőeljárás indult ellene hivatali autó jogosulatlan használata és helyettesei jogköreinek korlátozása miatt. Az elnök felmentését kezdeményezni jogosult Állami Számvevőszék, bár megtehette volna, csak bő másfél évvel később, a kormányváltás, és a Központi Nyomozó Főügyészség 2026 júniusi vádemelése után lépett és kezdeményezte az elnök elmozdítását közigazgatási perben ez év júniusában. Bár Biró Ferenc tagadja a vádakat és politikai leszámolásnak tartja az ellene indult büntető- és felmentési eljárást, az ügy mindenképpen foltot hagy az Integritás Hatóság hitelességén.
Ezen körülmények között látott hozzá a Magyar-kormány az Integritás Hatóság statumjogszabályának a rendezéséhez, első sorban azokra a pontokra koncentrálva, amelyeket a Tanács kifogásolt, és ezeket az Omnibusz-törvényben sorra ki is pipálta. Explicit módon leírták azt, hogy a Hatóság hatásköre most feltétel nélkül megmarad akkor is, ha egy projektet kivonnak az uniós finanszírozásból. Emellett rögzítették, hogy a Hatóság kérelmére, a Döntőbizottság köteles felfüggeszteni a közbeszerzési eljárást, és ha nem dönt határidőben, a Hatóság bírósághoz fordulhat. Az Elnök felmentéséről a bíróságnak immár 60 nap alatt kell döntenie, és a fellebbezésnek halasztó hatálya van, vagyis maga a felmentés nem hajtható végre jogerős döntés előtt. A vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatban a Hatóság új hatásköröket, kapott. (Ezekről a 4/b pontban írunk részletesen.) Ezen felül javítottak az adatokhoz való hozzáférésen: a törvény most kifejezetten kimondja, hogy a Hatóság – vizsgálati eljárásában – banki, adó- és üzleti titkokat is megismerhet. Az adatkérésekre a korábbi 60 helyett legfeljebb 30 napon belül kell válaszolni, különben a Hatóság bírósághoz fordulhat. Az Igazgatóság létszáma háromról öt főre bővült. A vezetők kiválasztása rangsor alapján történik, amelytől az Állami Számvevőszék elnöke csak kivételesen és indokolással térhet el. (Szeptemberben az ÁSZ elnöke Bozzay Erika és Nagy-Fribiczer Gabriella kinevezését javasolta. Előbbi több mint egy évtizedig dolgozott az OECD-nél közbeszerzési és integritási reformokon, utóbbi eddig a Hatóság szakmai igazgatóságán dolgozott.) Hivatalosan elindult a közbeszerzésből kizárt cégek nyilvántartása, a Hatóság elnöke itt hosszabb távon több mint 500 regisztrációs eljárással számol – bár az erre dedikált EKR-oldalon még egy cég sem szerepel.
Ugyanakkor a jogszabályszöveg óvatosságra int: bár az adatokhoz való hozzáférés elméletileg szélesedett, fontos kiemelni, hogy ez csak az (egyedi) vizsgálati eljárásra vonatkozik, kockázatelmzés, szűrés céljából továbbra sem fér hozzá a hatóság nem nyilvános adatbázisokhoz. Ráadaásul a Hatóság eljárásrendje alapvetően nem változott: továbbra sincs saját nyomozati jogköre. Az adatkérésen és a nyilvános információk értékelésén túl bizonyítási cselekményt saját hatáskörben nem végezhet, ehhez továbbra is más szervet kell megkeresnie. Ugyanez a logika érvényesül másutt is: közvetlen adatkapcsolat csak ott és akkor működhet, ahol azt jogszabály és technikai kapcsolat ezt lehetővé teszi, egyébként marad a megkeresés. Ha a megkeresett szerv például azt válaszolja, hogy az adat törvény alapján nem adható ki, a Hatóság ugyan mulasztási pert indíthat, ez akár több hetes késedelmet is jelenthet.
Az új kormány viszonya a Hatósághoz egyelőre kettősnek tűnik. A Hatóság legutóbbi, 2025-ről szóló éves integritásjelentésben megfogalmazott számos előremutató javaslata, többek közt az adathozzáférések javításáról, ugyanúgy nem élvezte a Magyar-kormány támogatását, ahogy korábban Orbán-kormányét sem – igaz, az elutasítás ezúttal egy fokkal udvariasabb volt.
A Bizottság pozitív értékelése így sokkal inkább a törvényalkotó szándékának szólhat, mintsem annak, hogy az Integritás Hatóság ezentúl eredményesen tudna élni újonnan szerzett jogköreivel. Feltűnő az is, hogy a Bizottság szeptember 23-i javaslata egyáltalán nem említi az IH elnöke elleni büntetőeljárást és a felmentési pert, pedig az újonnan módosított felmentési szabályok élesben fognak vizsgázni a következő időszakban.
3. Korrupcióellenes Munkacsoport
Az Integritás Hatósággal egy időben, ugyanazzal a törvénnyel jött létre 2022 végén a Korrupcióellenes Munkacsoport is. A 21 tagú testületben tíz állami és tíz civil tag ült, a Munkacsoport elnöki tisztségét az Integritás Hatóság elnöke tölti be. A civil tagokat pályázat alapján választották ki, díjazás nélkül, szabadidejükben és helyettesítés lehetősége nélkül végezték a munkájukat. A testület azonban szintén eleve korlátokkal indult. Egyrészt előremutatónak volt mondható, hogy Magyarországon végre létrejöhetett egy olyan fórum, ahol a kormányzati és állami szervek és a korrupció elleni küzdelemben tapasztalt civil szakértők egy asztalhoz ülnek és közösen vizsgálják a korrupcióellenes intézkedések hatékonyságát. Másrészt viszont a Munkacsoport pusztán elemző, javaslattevő és véleményező szerepet kapott: egyedi ügyekkel pedig nem foglalkozhatott, javaslatai nem voltak kötelezőek, a kormány pedig csak annyit volt köteles megtenni, hogy megvitassa a Munkacsoport éves jelentését és ajánlásait, és indokolja, ha valamit nem kíván végrehajtani. Ráadásul az elfogadott javaslatok végrehajtást sem lehetett hatékonyan számonkérni. A Tanács 2022-ben a Munkacsoport szabályozását alapvetően rendben lévőnek találta, és a 2023-as újraértékelés során is csak azt kifogásolta, hogy a kormány nem indokolta érdemben a Munkacsoport éves jelentésében megfogalmazott javaslatainak elutasítását.
Pedig a Munkacsoport működését kezdettől fogva feszültség terhelte az állami és a civil oldal között. A jelentések előkészítéséhez kapcsolódó kapacitás és az adatok eleve az állami oldalon (a minisztériumokban) álltak rendelkezésre, de olyan is volt, hogy egy kormányhoz közel álló kutatóintézetet bíztak meg előtanulmányok elkészítésével, amelynek a civilek csak a kivonatát ismerhették meg. Már az első jelentést sem szavazta meg minden civil tag, 2023-ban pedig az egyik tag a korrupcióellenes stratégia körüli titkolózás miatt le is mondott a tagságáról. 2024-ben az Átlátszó, a K-Monitor és a Transparency International Magyarország képviselői azért nem támogatták a jelentést, mert véleményük szerint az nem fogalkozott a hazai korrupció valós problémáival, és külön jelentést adtak ki, amelyhez több civil tag is csatlakozott. A két oldal közötti viszony egyáltalán nem volt partnerinek tekinthető. A 2024-re vonatkozó jelentés idejére patthelyzet alakult ki a testületben, mivel az állami delegáltak későn küldtek adatokat, illetve nem építették be a civilek javaslatait az előkészítés során a jelentéstervezetbe, így 2025-ben az állami delegáltak és a civilek is saját jelentéstervezetet írtak, amelyek közül egyik sem kapott támogatást. A civil oldal szerint a kormányzati jelentéstervezet nem vett tudomást a rendszerszintű korrupcióról, az állami oldal szerint viszont a civilek javaslata tartalmazott „politikai állásfoglalásokat”.
A helyzetre a Hatóság egy belső felülvizsgálattal reagált, amelynek eredményeként a Munkacsoport a következő évtől csak egy-egy témára fókuszáló tematikus jelentéseket készített, és az előkészítő feladatokat is a Hatóság vette át. Az első ilyen, 2026 márciusában elfogadott jelentés a korrupcióval kapcsolatos oktatásról és szemléletformálásról szólt – vagyis egy olyan témáról, amelyben a két oldal könnyebben megtalálhatta a közös hangot. Sándor Tamás civil tag különvéleményében megalkuvó kerülőútnak nevezte a témaválasztást, amely lehetővé teszi, hogy a jelen korrupciós problémáiról ne kelljen beszélni. Fázsi László ugyanezen okból le is mondott tagságáról. Némileg megdöbbentő, hogy ezt a turbulenciát az Európai Bizottság mostani javaslata úgy foglalja össze, hogy a belső reformok megerősítették a Munkacsoport működését.
Ezen előzmények után az Omnibusz-törvény elsősorban technikai jellegű módosításokat hozott. A civil tagok ezentúl tiszteletdíjat kapnak, és távollétük esetén meghatalmazhatnak egy másik civil tagot. Az éves jelentés határideje március 15-ről április 30-ra került, amely az adatfeldolgozás miatt kulcsfontosságú. Állandó meghívottként bekerült a testületbe az EUTAF képviselője is. Ezen kívül a civil tagok megbízatása öt év után megszűnik, ami a már kinevezett tagokra is vonatkozik, így a 2022-ben felkért civilek mandátuma 2027 végén lejár – bár az eredetileg felkért tagok közül most már csupán hárman ülnek a civil oldalon a testületben. A kormányváltás után értelemszerűen az állami oldalon ülők egy része is kicserélődött, a Munkacsoport júliusban és szeptemberben is összeült. A tagok döntése értelmében a Munkacsoport a következő évben is tematikus jelentést fog készíteni, ezúttal a bejelentővédelem lesz a téma, ami mindenképp előremutató.
A Bizottság a Munkacsoportra vonatkozó korrekciós intézkedést teljes mértékben teljesítettnek tekinti. A módosítások azonban nem érintették azokat a kérdéseket, amelyek miatt a KEMCS az elmúlt években nem tudta betölteni a szerepét. A testület továbbra sem vizsgálhat egyedi ügyeket, javaslatai nem kötelezőek, és a tematikus jelentések rendszere is megmaradt, amely a konszenzus érdekében éppen a legkényesebb kérdéseket szoríthatja ki. Hogy a Munkacsoport az új összetételben valódi korrupcióellenes fórummá válik-e, amely ténylegesen megtöltődik tartalommal, sokkal inkább az új állami delegáltak és a Magyar-kormány hozzáállásán múlik majd.
4. Korrupcióellenes keretrendszer megerősítése
A korrupcióellenes keret megerősítése a 2022-es korrekciós intézkedések között két stratégiai dokumentumot is jelentett.
Az egyik egy kifejezetten az uniós támogatásokra vonatkozó csalás- és korrupcióellenes stratégia létrehozása volt, amelyet Magyarország – bár a vállalt határidőt nem tartotta – elfogadott, majd 2024-ben felülvizsgált, és kiterjesztett az agrártámogatásokra is. A másik, lényegesen fontosabb vállalás egy új Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia (NKS) és a hozzá tartozó akcióterv elfogadása volt. Ennek teljesítése a kezdetektől nehézkesen haladt – nemcsak a határidők csúsztak, hanem maga a folyamat is sokat elárult arról, hogyan viszonyult a kormány a korrupcióellenes tervezéshez.
A stratégia előkészítése alapvetően zárt ajtók mögött zajlott. A tervezetet nem járt társadalmi egyeztetésen, bár azt 2023 májusában a Korrupcióellenes Munkacsoport véleményezésére bocsátotta a kormány (a Munkacsoport civil tagjai közös véleményt is fogalmaztak meg ezzel kapcsolatban.). A társadalmi egyeztetés mellett a folyamatba más stakeholderek (például a gazdasági kamarák) sem lettek bevonva: a széleskörű egyeztetés ahhoz is hozzájárulhatott, hogy a végrehajtást kevés társadalmi szereplő érezhette igazán magáénak. (Erre a hiányosságra az OECD és az Európai Bizottság is felhívta a figyelmet.) A 2024–2025-ös középtávú stratégiát végül 2024. február 14-én, hét és fél hónapos késéssel fogadta el a kormány, ami jellegénél fogva meglehetősen rövid távra szólt, és (részben emiatt) eleve nem fogalmazott meg ambiciózus célokat.
A stratégia végrehajtása csak részben volt sikeres. Bár kisebb eredmények születtek, egyes kulcsfontosságú vállalások – például a lobbizás és a „forgóajtó-jelenség” szabályozása – egyáltalán nem teljesültek, mások, mint például a hivatásetikai kódexekre vonatkozó szabályok, csak részben. A vagyonnyilatkozati vállalások pedig csak jóval a stratégia lejárta után, az Omnibusz-törvénnyel kerültek a helyükre.
A Bizottság mostani javaslata ennek megfelelően kimondja, hogy ez a korrekciós intézkedés nem tekinthető teljesítettnek. Ugyanakkor azzal érvel, hogy a hiányosságot más, központi intézkedések – az Integritás Hatóság megerősítése, az új vagyonnyilatkozati rendszer és az Európai Ügyészséghez való csatlakozás – ellensúlyozzák. A Magyar-kormány 2026. november 15-ig ígér új stratégiát és akciótervet, amely a korábbi tapasztalatokra, a Munkacsoport javaslataira és az érintettekkel folytatott konzultációra épülne. Noha az új stratégiát illetően már sor került egy, a korábbinál szélesebb körben lefolytatott workshopra, amelynek célja a problémás területek minél pontosabb azonosítása volt, a K-Monitor véleménye szerint a szűk határidők ismét azt a kockázatot hordozzák magukban, hogy a stratégia széles körű egyeztetésére, a tapasztalatok beépítésére, az érdekelt felek bevonására nem fog tudni megfelelően sor kerülni. Bármennyire is vonzó lehet, hogy rövid időn belül legyen Magyarországnak új stratégiája , sokkal fontosabb lenne, hogy hosszú idő után végre egy átgondolt, világos problématérképpel, vízióval, célokkal megfelelő társadalmi és intézményi támogatottsággal rendelkező stratégiája legyen az országnak, ami vezérfonalként szolgálhat a következő hosszabb időszak prevenciós és korrupcióellenes intézkedéseihez. Ha a Tanács elfogadja a Bizottság javaslatát, a feltételességi eljárás lezárása után a stratégiai keretrendszer megteremtése a Magyar-kormány valódi, saját erőpróbája lesz, ugyanis betartatására már semmilyen uniós eszköz nem marad.
5. Vagyonnyilatkozatok
2022 nyarán az az Országgyűlés lényegében kiüresítette az addig is sokat kritizált vagyonnyilatkozati rendszert, amit a kormány az Európai Parlament gyakorlatához való igazodással indokolt. 2022 őszén EU-s nyomásra jelentős részben visszatért a parlament a korábbi vagyonnyilatkozati rendszerhez. A vállalások végül egyáltalán nem teljesültek: Nem vezettek be szankciórendszert, nem készült vagyonnyilatkozati adatbázis, és az Integritás Hatóság sem kapott valódi ellenőrzési jogosultságot.
Az új kormány kezdeményezésére az Országgyűlés 2026-ban számos elemében megváltoztatta a vagyonnyilatkozati rendszert, ezzel orvosolva az évtizedes hiányosságok jelentős részét. Kiegészült a nyilatkozatok tartalma: jövedelmi sávok helyett immár konkrét összegeket kell feltüntetni, több információt kell szolgáltatni a pénzeszközökről és nem lehet kihagyni a kizárólagos használatú ingatlanokat sem, sőt, az ingatlanok értékéről is információt kell szolgáltatni. Ezenkívül olyan egyéb, érdekekről is be kell számolni, amelyek befolyásolhatják a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséggel érintett személy feladatellátását. Minderre az országgyűlési képviselők és politikai felsővezetők esetében egy új digitális rendszerben kerül sor, amely nyilvánosan hozzáférhető felülettel is rendelkezik, a nyilvános vagyonnyilatkozatok így végre egy kereshető és letölthető adatbázisban válnak hozzáférhetővé. További fontos változás, hogy az Integritás Hatóság valódi felhatalmazást kapott a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésére. Ez jelentős előrelépés a korábbi időszakhoz képes, hiszen nem létezett olyan intézmény, amely proaktívan, módszeresen, hivatalból ellenőrizte volna a nyilatkozatokat. Az Integritás Hatóság mandátuma ráadásul nem csupán a képviselőkre és a politikai felsővezetőkre terjed ki, hanem csaknem százezer tisztségviselőre, köztük önkormányzati képviselőkre és polgármesterekre, akik vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek. Ugyancsak fontos változás, hogy létrehoztak szankciós mechanizmusokat is. A hibás kitöltésekért bírsággal, a vagyon szándékos elleplezése hivatalvesztéssel és büntető feljelentéssel is végződhet.
A K-Monitor álláspontja szerint a Bizottsággal kialkudott reformok maradéktalanul teljesültek, a rendszernek azonban maradtak ennek ellenére hiányosságai. A hatalmas mennyiségű nyilatkozat ellenőrzésére az Integritás Hatóság nem rendelekezik megfelelő nagyságú személyi állománnyal, a törvényben megjelölt dátum előtt tett vagyonnyilatkozatok importálására az új adatbázisba nem kerül sor, az Mötv. és a Vnytv. szerinti vagyonnyilatkozatokat pedig továbbra sem rögzítik egységes elektronikus rendszerben, ami feltétele lenne a hatékony ellenőrzéseknek.
6. Felülbírálati indítvány: bírósági kontroll, ha az ügyészség nem emel vádat
Szintén 2022 végén fogadta el az Országgyűlés a büntetőeljárási törvény módosítását, ami lehetővé teszi, hogy bizonyos bűncselekmények esetén a feljelentés elutasítása vagy a nyomozás megszüntetése esetén civilek felülbírálati indítvánnyal éljenek és az országos illetékességű Budai Központi Kerületi Bíróság (BKKB) ítélje meg, hogy az ügy ejtése megalapozott volt-e. Miután vita alakult ki annak kapcsán, hogy lehetséges-e az ügyészség vádmonopóliuma mellett nem állami szereplőket vádlói szerepbe engedni, az Alkotmánybíróság - vélhetően az EU-s pénzek hazahozatala érdekében - villámgyorsan zöld utat adott az új jogintézménynek, ami 2023 januárjában élesedett.
Az Európai Bizottság az új jogintézményt több ponton is kifogásolta. Egyrészt, az új szabályok alapján nem volt világos, hogy a BKKB döntése után mit kellett tennie az ügyészeknek a(z) (újra)indult üggyel. Másrészt, ha valaki el is jutott a vádindítvány benyújtásáig, a bíróság - zárt - ülésen, meghallgatás nélkül döntött annak befogadhatóságáról, és annak korai elutasításáról. Nem volt továbbá egyértelmű, hogy a civilek fellépési lehetősége a 2023 előtti bűncselekményekre is vonatkozik-e.
A K-Monitor 2025 decemberi információi szerint eddig egyetlen ügy sem jutott a vádindítvány benyújtásáig, így nem látható, a jogintézmény a maga egészében hogy funkcionál. Azonban már 2023 végén rámutattunk, hogy a jogintézmény kezdeti működésében nem töltötte be funkcióját: döntően olyan ügyekben került sor felülbírálati indítványra, amik nem közélet tisztaságával kapcsolatosak, hanem egyéni jogsérelmekkel. Felhívtuk arra is a figyelmet, hogy bár formálisan a kormány eleget tett a Bizottság kívánalmainak, az új jogintézmény valójában úgy lett megalkotva, hogy ne lehessen eredményesen vádat emelni korrupciós ügyekben.
A Magyar-kormány 2026 nyarán - ismét az EU-s pénzekhez való hozzáférés reményében - több ponton módosította a Be.-t. A módosítás előzménye, hogy a Bizottság irányában vállaltak ellenére nem 2023-ben, hanem végül csak idén nyáron készült el az a felülvizsgálati anyag, ami a jogintézmény működését értékelte. A jelentést a K-Monitor közérdekű adatigényléssel szerezte meg az IM-től. A jelentésre figyelemmel megfogalmazott nyári módosítások szerint ha a bíróság felülbírálja a nyomozás megszüntetését, az ügyészségnek már a bírósági iránymutatás szerint kell folytatnia a továbbiakban az eljárást, sőt, kéthavonta be kell számolnia a bíróságnak. A módosítás eredményeként a vádindítvány benyújthatóságát már nem a perbíróság, hanem a BKKB vizsgálja. Tisztázására került az is, hogy az eljárás a 2023 előtti, el nem évült ügyekre is vonatkozik.
A K-Monitor 2022 óta figyelemmel kíséri a jogintézményt. Több száz feljelentést elutasító vagy eljárást megszüntető határozatot monitoroztunk, illetve saját indítványokkal is teszteltük a rendszer működését.
Ugynakkor a K-Monitor szerint a Be. CV/A. Fejezete szerinti új jogintézmény hatékonyságát továbbra is több probléma gyengíti. Ezek a korlátozó tényezők: (1) változatlan az ügyészség minősítési és diszkrecionális mozgástere, ezen belül pedig a nyomozások elhúzásának lehetősége, amik elvonhatnak ügyeket a civil fellépés lehetőségétől, (2) ügyek egymáshoz egyesítése olyan technika, amellyel megfosztják a feljelentőt az eljárásjogi helyzetétől, (3) még a sikeres indítványozó is csak a vádindítvány benyújtása előtt ismerheti meg először az iratokat, (4) ha pedig az ügyészség maga dönt az eljárás folytatásáról, indokolása nem olyan részletes, mint a bíróság iránymutatása az ügyészség felé, (5) a vádindítvány benyújtására nyitva álló két hónapos határidő rendkívül rövid, különösen, hogy az iratokat is akkor ismerheti meg először az indítványozó, (6) a BKKB Nyomozási bírói csoportjának ügyterhe nagy, az alsó szintű bíróságokat jellemző erőforráshiány mellett; végül (7) pedig aligha igazolható alkotmányosan, hogy az Integritás Hatóságnak van fellebbezési joga, míg az állampolgár indítványozónak nincs.
Bár üdvözlendőnek tartjuk, hogy a magas szintű korrupciós ügyek elemzésére, feltárására és üldözésére önálló intézmény jött létre a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatal képében, kritikáinkon az NVVH léte nem változtat. Egyrészt, az NVVH léte nem változtat az ügyészi szervezetet uraló problémákon. Másrészt, az NVVH maga is ügyészi hatásköröket is gyakorol, és mint ilyent ugyanazok az eljárási szabályok kötik, mint az ügyészséget. Papíron tehát mindazok a ügyészi trükközési lehetőségek az NVVH-ra is igazak lehetnek, mint a Polt Péter vezetésre alatt szocializálódott ügyészi szervezetre. Ezért a civilek fellépését akadályozó szabályozási problémát és javaslatainkat 2026 szeptemberében elküldtük a büntetőjogi jogalkotásért felelős Igazságügyi Minisztériumnak is.
7. Az uniós források elköltésével kapcsolatos korrekciós intézkedések
A 2022-es korrekciós intézkedések egy része az uniós források felhasználását ellenőrző meglévő rendszer megerősítésére irányult. Ide tartozott az audit- és kontrollmechanizmusok szigorítása (az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság, az EUTAF függetlenségének garantálásával és az újonnan létrehozott Belső Ellenőrzési és Integritási Igazgatóság, a BEII működésével), az Európai Bizottság Arachne nevű kockázatelemző eszközének kiterjedt használata, valamint az OLAF-fal való együttműködés erősítése. Ezek talán elsőre kevésbé látványos, technikai jellegű vállalások, pedig az uniós pénzek szabályos felhasználása a mindennapokban nagyrészt éppen ezeken a mechanizmusokon múlik. A Bizottság a javaslatában ezeket a pontokat is nagyrészt teljesítettnek tekinti, a részletek azonban néhány kérdést nyitva hagynak.
Az audit- és kontrollmechanizmusok terén Magyarország 2022-ben arra vállalt kötelezettséget, hogy a költségvetési rendelet 61. cikkével összhangban szigorítja az összeférhetetlenség megelőzésére, feltárására és orvoslására vonatkozó szabályokat, és hatékony ellenőrzést vezet be az összeférhetetlenségi nyilatkozatok valóságtartalmára. A Tanács már 2022-ben elismerte, hogy a BEII létrehozásával és az EUTAF szabályozásának módosításával történtek előrelépések, a Bizottság 2023-as újraértékelése azonban több vállalás végrehajtásában is hiányosságokat talált. 2026-ra a kormány részletes szabályokat fogadott el az összeférhetetlenségi helyzetek kezelésére, amelyek a döntéshozatalban részt vevő munkatársakon túl a kedvezményezettekre, az ajánlatkérőkre, a vállalkozókra, az alvállalkozókra és a tanácsadó cégekre is kiterjednek. A bizottsági értékelés szerint a kormány jelezte, hogy a BEII 2026 júliusában frissítette vizsgálati módszertanát, az EUTAF főigazgatója pedig levélben igazolta, hogy a szervezet költségvetése és személyi állománya elegendő a független működéshez.
Az Arachne esetében Magyarország azt vállalta, hogy valamennyi uniós támogatás és programozási időszak adatait rendszeresen feltölti az eszközbe, és az irányító, ellenőrző és audithatóságok a kockázati jelzéseket érdemben felhasználják. A Tanács 2022-ben ezt a vállalást még teljesítettnek látta, a Bizottság 2023-as újraértékelése azonban már azt állapította meg, hogy nem minden adat került fel, és az Arachne gyakorlati használata is kivetnivalókat hagy maga után. Az új szabályok ma már kötelezővé teszik a kéthavonta történő, teljes körű adatfeltöltést az Arachne+ rendszerbe (ez a korábbi Arachne rendszer továbbfejlesztett verziója) és azt, hogy a hatóságok kockázati jelzés esetén további ellenőrzéseket végezzenek, döntéseikben pedig a jelzésekhez kötve legyenek. A kohéziós programokra és a helyreállítási alapra az EUTAF 2026 augusztusában korlátozás nélküli auditvéleményt adott ki. (Másik kérdés, hogy az Arachne-rendszerbe a Közös Agrárpolitika adatai a kormány saját elismerése szerint sem teljes körűen, sem időben, sem rendszeresen nem kerültek fel. Erre egy 2026 végéig tartó akcióterv született – ennek végrehajtása már a feltételességi eljárás lezárultától független lehet.) A Bizottság szerint így ez az intézkedés sem teljesült maradéktalanul, de úgy találták, hogy a többi intézkedéssel együtt mérlegelve ez nem akadálya a feloldásnak. Az Arachne kapcsán ugyanakkor nehéz nem észrevenni egy ellentmondást. A kormány az uniós kockázatelemző eszközt más helyeken is pozitív példaként hozza fel, ugyanakkor – a Magyar-kormány is – elutasította, hogy az Integritás Hatóság a hazai adatbázisokhoz (akár nem konkrét vizsgálati eljárásban) hozzáférjen és nemzeti kockázatelemző rendszert építsen ki. A strukturált, adatalapú ellenőrzés terén tehát még bőven lenne teendő.
Az Európai Csalás Elleni Hivatallal való együttműködés technikai együttműködés elméletileg a legkevésbé problematikus terület. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal továbbra is segíti az OLAF helyszíni ellenőrzéseit (bár egyáltalán nem jellemző, hogy ilyen ellenőrzésre sokszor kerülne sor), és már 2022 óta létezik szankció arra az esetre, ha egy gazdasági szereplő megtagadná az OLAF-fal való az együttműködést. (Itt is kérdéses persze, hogy egyáltalán mennyi ilyen szankció kiszabására került sor az elmúlt évek során.) Az Európai Ügyészséghez történő csatlakozás emellett várhatóan szigorúbb fellépést tesz lehetővé az uniós forrásokat sértő bűncselekményekkel szemben.
Az, hogy a 2022-ben vállalt korrekciós intézkedések megvalósultak, még nem jelenti azt, hogy az ellenőrzési rendszer jól működik. Az Integritás Hatóság éves jelentéseiben több komoly kockázatot is azonosított, és ezekkel kapcsolatban évről-évre újabb ajánlásokat fogalmazott meg. Az Orbán-kormány ezekre a javaslatokra korábban többnyire kitérően reagált, és sajnos Magyar-kormány idei válasza sem hozott jelentős fordulatot, például rendre elutasították azokat a javaslatokat, amelyek (szélesebb körű adathozzáférés biztosításával) lehetőséget teremtettek volna az Integritás Hatóságnak, hogy előzetes kockázatértékelést és szűrést alkalmazzon.
Összességében az uniós ellenőrzési rendszer papíron valamivel valóban erősebb lett, mint négy évvel ezelőtt volt. Feltűnő azonban, hogy a Bizottság értékelése ezen a területen nagyrészt magyar állami szervek önigazolására épül: az EUTAF főigazgatójának levelére, az EUTAF auditjelentéseire és a kormány saját beszámolóira; miközben látható, hogy ezen a területen a Magyar-kormány alig lépett túl a minimális elvárásokon, miközben a rendszert belülről leginkább ismerő független szerv, az Integritás Hatóság által feltárt kockázatokat és az ehhez kapcsolódó ajánlásokat kevésbé lelkesen fogadta. A feltételességi eljárás lezárása után ezért különösen fontos lesz, hogy a kormány ne csak „céljában értsen egyet” a Hatóság javaslataival, hanem biztosítsa számára az adatokat és az eszközöket, amelyekkel az uniós források elosztásának ellenőrzése valóban hatékonnyá válhat.
8. Közbeszerzéseket érintő vállalások
A feltételességi eljárásban a közbeszerzés volt az a terület, ahol a Bizottság a 2022-es értékeléskor a legsúlyosabb, rendszerszintű problémákra utaló tüneteket tárta fel: a verseny hiányát, az egyajánlatos beszerzések magas arányát, a magas piaci koncentrációt és az átláthatatlanságot. Ennek megfelelően a konkrét korrekciós intézkedések közel fele közvetlenül vagy közvetve ehhez a területhez kapcsolódott. Magyarország a feltételességi mechanizmus keretében vállalta az egyajánlatos eljárások arányának csökkentését, új monitoring- és teljesítménymérési eszközök bevezetését, az Elektronikus Közbeszerzési Rendszer (EKR) adatainak nyilvánossá tételét, versenynövelő akciótervek elfogadását, valamint a kis- és középvállalkozások képzését és támogatását. A Bizottság mostani javaslata ezeket a vállalásokat egyenként mérlegeli, és bár többet nem tart maradéktalanul teljesítettnek, a csomagot összességében elegendőnek látja.
Magyarország 2022-ben azt vállalta, hogy fokozatosan, mind az uniós forrásból finanszírozott mind a hazai forrásból finanszírozott közbeszerzések esetén 15 százalék alá szorítja az egyajánlatos eljárások arányát. Ez az uniós forrásból finanszírozott közbeszerzések esetében már 2022-ben sikerült, a hazai forrásból finanszírozott közbeszerzéseknél viszont egyszer se sikerült elérni a célt: az arány 2022-ben 31,3, 2023-ban 28,95, 2024-ben 22,3, 2025-ben pedig 22 százalék volt. Bár kétségkívül ez is csökkenés, és a kormány évről évre újabb intézkedéseket is hozott, a 15 százalékos küszöböt a kormányváltás utáni szerződéskötések esetén sem sikerült még elérni. A két szám együtt azt sugallja, hogy ahol a szigorúbb uniós ellenőrzés miatt közvetlen nyomás alakult ki, ott a rendszer (legalábbis papíron) képes volt alkalmazkodni, a hazai pénzek elköltése során viszont ez nem történt meg. Érdemes azt is kihagsúlyozni, hogy ez a mutató csak részleges képet ad a verseny valódi állapotáról. Egyrészt az egyajánlatos arány csökkenése önmagában nem jelent több versenyt, ha az eljárásokban megjelenő további ajánlatok csak támogató ajánlatok, vagyis olyan látszatajánlatok, amelyek célja a verseny látszatának megteremtése, nem pedig a szerződés elnyerése. Másrészt a mérőeszköz alapjául szolgáló módszertan nem terjed ki a keretmegállapodások alapján kötött egyedi szerződésekre, pedig ezek a magyar közbeszerzési rendszerben kiemelkedően nagy súllyal vannak jelen, különösen a központi beszerző szervek gyakorlatában. (A Bizottság ezt már 2022-es, a jogállamisági eljárást megindító levelében tematizálta, azonban ezen a területen nem született egyetlen korrekciós intézkedés sem.)
A közbeszerzési monitoring- és átláthatósági vállalások többsége formálisan teljesült. Működik az egyajánlatos eljárások figyelésére szolgáló eszköz, amelynek adatait az EUTAF auditja pontosnak és teljes körűnek találta. Az EKR-ben jelenleg is elérhető az eredménytájékoztatók letölthető, géppel olvasható adatbázisa, amely egy 2026 nyáron történt technikai módosítás eredményeként már valóban képes biztosítani a tömeges adatexportálást akár több éves időtávlatban is. A közbeszerzések hatékonyságát mérő teljesítménymérési keretrendszer eredményeit 2023 óta minden évben közzéteszik, független szakértők és civil szervezetek bevonásával – igaz a független szakértők eddig minden évben különvéleményt fűztek a keretrendszer eredményeihez. A versenynövelő akcióterv 2023 óta háromszor került felülvizsgálatra: a kormány beszámolója szerint 28 intézkedés teljesült, 11 még folyamatban van, és 2026 tavaszán újabb öt intézkedéssel bővült.
A kis- és középvállalkozásokat célzó két program vegyes eredményt hozott. A közbeszerzési képzés első határidejét a kormány elmulasztotta: 2024 márciusáig ezer helyett mindössze 268 vállalkozás végezte el a képzést, a végső célt azonban túlteljesítette, 2026 tavaszáig több mint 2500 vállalkozás vett részt a programban. A közbeszerzési részvétel költségeit kompenzáló támogatási program viszont nem érte el a célját: 1800 helyett csak 1477 vállalkozás kapott támogatást. A programot menet közben a sajtóban megjelent visszaélési gyanúk miatt is módosítani kellett, és kérdéses maradt, hogy a módosítással sikerült-e kiküszöbölni a visszélésre lehetőséget adó kiírást. (A módosítást követően is előfordult, hogy egy-egy közbeszerzési ajánlati felhívásra tömegesen adtak be ajánlatot olyan gazdasági szereplők, akiknek láthatólag nem volt valós célja a közbeszerzés elnyerése és pusztán az átalánytámogatás megpályázása érdekében tehettek ajánlatot.) A félidős értékelés jelentős késéssel és szűk mintán készült el, pedig ha időben megtörtént volna, könnyebben fel lehetett volna tárni a rendszerszintű kockázatokat. A Bizottság ezt az intézkedést sem tekinti teljesítettnek.
Ahogy fentebb is utaltunk rá, mindez továbbra sem jelenti azt, hogy a közbeszerzés rendszerszintű problémái megoldódtak volna: erre megint csak az Integritás Hatóság éves jelentéséből lehetne idézni hosszasan. A Hatóság szerint a túlárazás rendszerszintű, érdemi verseny nincs, és gyakran összeszokott pályázók indulnak együtt a tendereken. Ehhez társul az adatinfrastruktúra széttagoltsága. A közbeszerzési információk jelenleg az EKR-ben, a Közbeszerzési Hatóság honlapján, az uniós TED-portálon és a központi beszerző szervek saját felületein érhetők el, egymással nehezen összekapcsolható formában. Az EKR-ben géppel olvasható formában csak az eredménytájékoztatók meghatározott adatai hozzáférhetők, azok is csak kéthavonta frissülnek. Az Integritás Hatóság ezt a területet érintő legtöbb javaslatával azonban a Magyar-kormány sem foglakozott érdemben. (A 2022-es vállalásokon túl az Omnibusz-törvény néhány új közbeszerzési szabályt is bevezetett, ezeket az új korrekciós intézkedések között tárgyaljuk. )
A Bizottság értékelése így a közbeszerzés terén is inkább a jogszabályi keret minimális fejlődésének szól, mintsem annak, hogy a magyar közbeszerzési rendszer ténylegesen versengőbbé és átláthatóbbá vált volna. Noha a Magyar-kormány egyelőre, úgy tűnik, jó úton halad a 15 százalékos egyajánlatos küszöb elérésére a hazai forrásoknál, maga a mutató továbbra sem méri a támogató ajánlatokkal és a keretmegállapodásokkal elfedett versenyhiányt. A központi beszerzések terén jócskán lenne még tennivaló, és a rendszerszintű, gépi kockázatelemzéshez szükséges adatok sem elérhetők. A valódi reform így továbbra is várat magára. A feltételességi eljárás lezárása után pedig ennek megvalósítása már kizárólag a Magyar-kormány elhatározásán múlik.
9. Közkiadások átláthatósága: a KIF-adatbázis
A 2022-es korrekciós intézkedések között szerepelt egy olyan törvény elfogadása is, amely minden közfeladatot ellátó szervet kötelez arra, hogy a közpénzek felhasználására vonatkozó meghatározott adatokat proaktívan, egy központi, ingyenesen elérhető nyilvántartásban tegye közzé. Így jött létre a Központi Információs Közadat-nyilvántartás (KIF), amelyben a költségvetési szerveknek és az önkormányzatoknak az ötmillió forintot elérő támogatások, szerződések és kifizetések adatait kell kéthavonta feltölteniük. A felület elvben lehetővé teszi a gépi olvasást, a csoportos letöltést és az adatok összehasonlítását. Ha egy szerv nem teljesíti a közzétételt, vagy hiányos, illetve valótlan adatokat tesz közzé, a NAIH eljárást indíthat, és végső esetben százezertől ötvenmillió forintig terjedő bírságot szabhat ki. Az első adatszolgáltatás határideje 2023 februárjában járt le, a vállalt 2022. októberi határidőhöz képest tehát már az indulás is késett.
A Tanács 2022-ben elismerte, hogy a legfontosabb lépések megtörténtek, egy lényeges gyengeséget azonban kifogásolt: a közzétételre kötelezettek köre és a kötelezően feltöltendő adatok köre is túl szűk volt. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a közpénzek jelentős részét elköltő állami cégek, a közérdekű vagyonkezelő alapítványok és az általuk fenntartott szervezetek egyszerűen kimaradtak a rendszerből, nem is beszélve magukról az önkormányzatokról. A K-Monitor tapasztalata is az volt, hogy a KIF bevezetése egy elszalasztott lehetőség volt, és a 2025 eleji kisebb módosítások ellenére is az maradt: az adatok kereshetősége és letölthetősége továbbra is komoly technikai akadályokba ütközött, és az adatok minősége sem megfelelő. Az üzemeltető ráadaásul azt az álláspontot is képviselte, hogy ha egy időszakban nem keletkezett közzéteendő adat, a szervnek üres adatlapot sem kell beküldenie, ami a gyakorlatban lehetetlenné tette annak megállapítását, hogy egy szerv azért nem töltött fel információt, mert nem volt mit, vagy mert egyszerűen elmulasztotta a kötelezettségét.
Az Omnibusz-törvény ezen a téren érdemi előrelépést hozott. A közzétételre kötelezettek köre ma már kiterjed a kincstári nyilvántartásban szereplő összes jogi személyekre, az állami és önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokra és az általuk alapított alapítványokra, az állam által létrehozott vagyonkezelő alapítványokra, a kekvákra és az általuk fenntartott szervezetekre, valamint a HUN-REN kutatóhálózatra is. Bővült a kötelezően közzéteendő adatok köre is, és a törvény ma már kifejezetten előírja, hogy az adatok nyílt, interoperábilis és géppel olvasható formában, csoportosan letölthetően legyenek elérhetők. A módosítás augusztus 26-án lépett hatályba, a felület új funkcióinak fejlesztése pedig – nem sokkal a Kormány által küldött értesítés benyújtása előtt – augusztus 31-én fejeződött be. Ma már lehetséges akár a teljes adatbázis letöltése .csv formátumban, bár kétségtelen, hogy az adatközlések nem mindig történnek feltétlenül standardizált formában, ezért az adatok tisztítása (ugyanazok a szervezetek több néven is szerepelnek) és a duplikátumok (ugyanazon adatok többszörös beküldése) kiszűrése továbbra is nehezíti az adatbázis használatát. A Bizottság az intézkedést mindenesetre teljesítettnek tekinti.
A jogszabályi keret tehát valóban szélesebb és korszerűbb lett, a KIF valódi értékét hosszabb távon azonban nem a törvény szövege, hanem a feltöltött adatok teljessége és minősége fogja eldönteni. Erről a Bizottság javaslata semmit nem mond, hiszen az új szabályok hatálybalépése, a technikai fejlesztés és az értékelés között mindössze néhány hét telt el. A rendszer továbbra is az adatszolgáltatók önbevallására épül: a szervek maguk töltik fel adataikat egy Excel-táblázatban, a NAIH pedig jellemzően csak bejelentés alapján vizsgálja, hogy a közzététel hiánytalan-e. Az ötmillió forintos küszöb alatti szerződések továbbra is kimaradnak, maguk a szerződések és a tényleges tulajdonosok adatai pedig most sem kerülnek a nyilvántartásba. A tényleges tulajdonosi adatokhoz ugyan a most elfogadott új szabályok szerint az újságírók és a civil szervezetek is hozzáférhetnek, de nem a KIF-en keresztül, hanem egy külön nyilvántartásból, így a két adatkör összekapcsolása továbbra is kézi munkát igényel.
Ez is abba a képbe illeszkedik, amit a közbeszerzési adatok kapcsán láttunk: Magyarországon a közpénzek elköltésére vonatkozó információk egyre nagyobb része elvben nyilvános, de több, egymással nem kommunikáló rendszerben, eltérő formátumban és eltérő minőségben érhető el. A KIF kiterjesztése fontos lépés, amely az állami cégek bevonásával olyan területeket is láthatóvá tehet, amelyek eddig teljesen kívül estek a nyilvánosságon. Azt, hogy a feltöltött adatok teljesek-e, a feltételességi eljárás lezárása után már nem az unió, hanem a NAIH és a nyilvánosság fogja csak ellenőrizni.
10. Új korrekciós intézkedések
A Bizottság értékelése nemcsak a 2022-ben vállalt intézkedések teljesítését vizsgálja, hanem három olyan új korrekciós intézkedést is figyelembe vesz, amelyeket Magyarország a mostani értesítésében jelentett be. A Bizottság érvelésében ezek az új intézkedések kulcsszerepet kapnak, mert részben ezekkel indokolja, hogy a nem teljesült vállalások miért nem akadályozzák a források blokkolásának feloldását.
Csatlakozás az Európai Ügyészséghez
A 2022-es korrekciós intézkedések között nem szerepelt, a mostani csomag talán legfontosabb eleme mégis az, hogy Magyarország kifejezte csatlakozási szándékát az Európai Ügyészséghez (EPPO). Az Orbán-kormány 2017 óta következetesen elutasította a részvételt, jellemzően a nemzeti szuverenitásra és arra hivatkozva, hogy a magyar ügyészség és az OLAF-fal való együttműködés elegendő védelmet nyújt az uniós források számára. Ez az érv a feltételességi eljárásban sem bizonyult meggyőzőnek: a Tanács 2022-ben éppen a büntetőjogi fellépés hatékonyságát, a nyomozások és a vádemelések elmaradását találta az egyik legsúlyosabb rendszerszintű problémának. A K-Monitor is évek óta szorgalmazta a csatlakozást, így üdvözöljük, hogy a Magyar-kormány egyik első lépése ez volt. 2026. május 29-én a Kormány jelezte csatlakozási szándékát, a Bizottság pedig július 10-i határozatával megerősítette a részvételt. A határozat fontos eleme, hogy Magyarország kérésére az EPPO hatásköre visszamenőleg kiterjed a 2021. június 1. után elkövetett bűncselekményekre, vagyis arra az időpontra, amikor az Európai Ügyészség megkezdte működését. Így a 2022-es feltételességi döntés óta eltelt teljes időszak az EPPO látókörébe kerülhet, beleértve a helyreállítási alap és a 2021–2027-es programozási időszak forrásait is. A Bizottság javaslata a csatlakozást „központi jelentőségű” korrekciós intézkedésnek tekinti, amely a 2022-ben bevezetett kiegészítő pótmagánvád intézményével együtt ellensúlyozza a korábbi hiányosságokat.
Fontos látni az EPPO korlátait is. Az Európai Ügyészség kizárólag az uniós költségvetést sértő bűncselekményekben járhat el, a hazai forrásokból finanszírozott beszerzések, támogatások és állami beruházások körében elkövetett korrupció továbbra is hazai hatáskörben marad. (Itt persze érdemes lehet utalni a teljesen új szervként létrehozott NVVH-ra, amely elméletileg hosszabb távon betöltheti azt az eddigi űrt.) Ugyanakkor fontos tudni, hogy az EPPO nem saját nyomozókkal dolgozik: a delegált európai ügyészek a nemzeti nyomozó hatóságokra támaszkodnak, és ügyeiket a magyar bíróságok előtt viszik. A hatékonyság tehát nagyban függ attól, hogy a magyar intézményrendszer mennyire együttműködő, és hogy a nemzeti végrehajtási szabályok, a delegált ügyészek kinevezése és a szükséges erőforrások mikorra állnak rendelkezésre. A hazai jogi és intézményi keret kialakítása jelenleg is folyamatban van, vagyis a Bizottság egy olyan intézkedést értékelt központi jelentőségűnek, amely a feloldásról szóló döntés idején még nem működik.
A közbeszerzési szabályok szigorítása
Az Omnibusz-törvény a 2022-es vállalásokon túl néhány új, érdemi közbeszerzési szabályt is bevezetett, amelyeket a Bizottság külön korrekciós intézkedésként értékelt. Részletesebb szabályok vonatkoznak a kötelezően közzéteendő adatokra: például a szerződések teljesítési adatairól, a közbeszerzési dokumentációról, koncessziók esetén pedig az előzetes piackutatás eredményéről és a megtérülési számításokról kell szigorúbban beszámolni. Fontos fejlemény, hogy a jövőben kizárják a közbeszerzésekből azokat a gazdasági aktorokat, amelyek nem minősülnek „átlátható gazdasági szereplőnek”, vagyis amelyek tényleges tulajdonosa nem azonosítható. Az ajánlatkérők korrupcióellenes klauzulákat írhatnak elő, a nyertes ajánlattevőknek pedig szerződésben kell vállalnia, hogy együttműködik a korrupciós kockázatok mérséklésében. Szigorodtak az összeférhetetlenségi szabályok is, a magas rangú állami és kormányzati tisztségviselőknek pedig a jövőben nem csak az egy háztartásban élő, hanem minden hozzátartozói is összeférhetetlennek minősülnek (ez korábban csak a velük egy háztartásban élő hozzátartozókra vonatkozott.)
Ezek a változtatások valódi előrelépést jelentenek, és több olyan javaslatot is átvesznek, amelyet a civil szervezetek évek óta szorgalmaznak. Hatásuk azonban nagyban függ attól, hogy az „átlátható gazdasági szereplő” fogalma mennyire érvényesíthető a gyakorlatban. Ez pedig szorosan összefügg a tényleges tulajdonosi nyilvántartás állapotával, amely – ahogy alább bemutatjuk – egyelőre messze nem megbízható. Az új szabályok emellett nem érintik a közbeszerzési rendszer azon problémáit, amelyeket korábban említettünk: a központi beszerzések jelentős része továbbra is kívül esik a nyilvános felületen, és a rendszerszintű kockázatelemzéshez szükséges adatok sem elérhetők.
A tényleges tulajdonosi nyilvántartás
A korrupció elleni küzdelem egyik alappillére annak feltárása, hogy kik a közpénzből részesülő gazdasági társaságok és alapok valódi haszonhúzói. Magyarországon ez különösen égető probléma, mivel az elmúlt évtizedben a kormányközeli vagyonok jelentős részét olyan – főként magántőkealapok és vagyonkezelő alapítványok formájában működő – konstrukciókba szervezték, amelyek alkalmasak voltak a tényleges tulajdonosok, azaz a végső haszonhúzók elrejtésére. Ezek a magántőkealapok ráadaásul gyakran jelentős állami tőkét is bevonzottak, és mára stratégiai fontosságú vállalatok, bankok és koncessziók tulajdonosaivá váltak. A befektetők kiléte azonban a nyilvánosság, sőt gyakran még a velük szerződő állami szervek előtt is rejtve maradt. Jól működő tényleges tulajdonosi nyilvántartás hiányában szinte lehetetlen volt feltárni az összeférhetetlenségeket és a közpénzek magáncélú felhasználását. A 2021-ben létrehozott nyilvántartás eleve csak kevés adatot tartalmalmazott a magántőkealapokról, de amikor a Direkt36 feltárta, hogy egyes kormányközeli érdekeltségek mégis láthatóvá váltak, az adatokat 2023 nyarán törölték. Sőt, 2024 elejétől a kormány – egy uniós bírósági ítéletre hivatkozva, de azt megszorítóan értelmezve – teljesen megszüntette a nyilvános hozzáférést, a sajtó és a civil szervezetek számára pedig kafkai engedélyeztetési folyamathoz kötötte az adatok megismerését. A magántőkealapok kihagyása a szabályozásból pedig uniós kötelezettségszegési eljárást is vont maga után.
Az uniós nyomásra elfogadott Omnibusz-törvény ezen a téren valóban előrelépést hozott. Pontosította a magántőkealapokra vonatkozó tényleges tulajdonos fogalmát, valamint elismerte az újságírók és civil szervezetek jogos érdekét, és lehetővé tette a visszamenőleges ellenőrzést is. A Bizottság ezt a szabályozást is értékelte, mint az antikorrupciós keretrendszert erősítő korrekciós intézkedés.
A jelenlegi gyakorlat azonban egészen más képet mutat. A Transparency International szeptemberi vizsgálata feltárta, hogy a jelentős állami forrásokat kezelő magántőkealapok negyede továbbra sem szerepel a NAV nyilvántartásában, a meglévő adatok pedig szinte kivétel nélkül hibásak vagy hiányosak voltak. Az esetek kétharmadában nem a megfelelő kategóriákat használták, így a befektetők kiléte továbbra sem derül ki. A NAV csak közzéteszi az adatszolgáltatók (például bankok, könyvvizsgálók) által biztosított adatokat, de nem ellenőrzi azokat, és a szankciós rendszer sem nagyon erős. A szabályok tehát papíron szigorodtak, és elvben alkalmasak lehetnének a vagyonelrejtés visszaszorítására, viszont amíg az adatok hiányosak, ellenőrizetlenek és nehezen hozzáférhetők, a tényleges tulajdonosi nyilvántartás aligha fogja betölteni azt a szerepet, amelyet a Bizottság értékelése tulajdonít neki.
Összegzés
A Bizottság javaslata szerint Magyarország teljesítette azokat a feltételeket, amelyek alapján a 2022-ben elfogadott költségvetési intézkedések feloldhatók, így a kohéziós források felfüggesztett része és a KEKVA-kkal szembeni tilalom is megszűnhet. A végső döntés ugyanakkor a Tanácsé, de aligha kérdéses, hogy a tagállamok elfogadják a javaslatot. Az elmúlt hónapokban valóban több történt, mint az azt megelőző négy évben együttvéve. Az Integritás Hatóság hatáskörei bővültek, létrejött egy átfogó vagyonnyilatkozati rendszer, megszűntek a nem felsőoktatási KEKVA-k, Magyarország csatlakozott az Európai Ügyészséghez, és a közbeszerzési, átláthatósági és tényleges tulajdonosi szabályok is szigorodtak. Ezek a változások valódi előrelépést jelentenek, és több olyan javaslatot is átvesznek, amelyeket a civil szervezetek évek óta szorgalmaznak.
Az elemzésünk ugyanakkor azt mutatja, hogy a Bizottság értékelése meglehetősen jóindulatú: sokkal inkább a jogszabályi keret átalakításának és a törvényalkotó szándékának szól, mintsem annak, hogy az új szabályok a gyakorlatban működnek. Számos intézkedés csak néhány héttel a magyar értesítés benyújtása előtt lépett hatályba, vagy még ma sem működik: az EPPO hazai kerete még kiépítés alatt áll, a vagyonnyilatkozati rendszer bővített funkciói és az Arachne agrártámogatási adatai csak az év végére lesznek élesben tesztelhetőek, a felsőoktatási KEKVA-k pedig 2027 augusztusáig működhetnek tovább.
Több fontos kérdés pedig egyáltalán nem kapott helyet a javaslatban. A Bizottság nem említi,, hogy a közbeszerzési rendszer és az európai uniós források elosztásának ellenőrzése kapcsán még bőven lenne tennivaló. Azok a vállalások, amelyek nem teljesültek – az új korrupcióellenes stratégia, a hazai forrású egyajánlatos eljárások arányának csökkentése, a kkv-támogatási program és az Arachne teljes körű használata –, a Bizottság szerint a többi intézkedés fényében nem akadályai a feloldásnak. Néhány újabb vállalás, mint például az újabb stratégia megalkotása túlságosan rövidre szabott határidővel, egyenesen kontraproduktívnak tűnik, sőt épp az előzőhöz hasonló kudarcot kockázatja.
A Magyar-kormány tehát gyorsan és határozottan pótolta a jogalkotási lemaradást, de például az Integritás Hatóság javaslataira adott válaszai azt jelzik, hogy a közigazgatás korábbi reflexei – a javaslatok felvizezése, az adathozzáférés korlátozása, a kényes kérdések kerülése, a reformok minimálisra szorítása – nagyrészt változatlanok maradtak.
Az új intézmények és szabályok hatékonysága így kevésbé a törvények betűjén, mint azon múlik, hogy a kormány a feltételességi eljárás lezárása után is partnerként kezeli-e a független ellenőrző szerveket és a civil szférát. A feloldással ugyanis megszűnik az a külső nyomás, amely az elmúlt négy évben a magyar korrupcióellenes reformok egyetlen mozgatórugója volt: a még nyitott vállalások teljesítését pedig a feltételességi eljárás keretében már senki nem fogja nyomon követni. A felelősség így a hazai intézményekre, a nyilvánosságra és a civil szervezetekre száll át. A következő hónapokban különösen fontos lesz, hogy az új Nemzeti Korrupcióellenes Stratégia valódi társadalmi egyeztetéssel készüljön el, és hogy az Integritás Hatóság is hozzáférjen a munkájához szükséges adatokhoz. Tisztázni kell az ügyészség, az NVVH és az EPPO hatásköreit, és azt is lehetővé kell tenni, hogy a tényleges tulajdonosi nyilvántartás valóban betölthesse funkcióját. A K-Monitor részéről értékeljük az eddig tett reformokat, üdvözöljük, hogy az EU-s források hozzáférhetővé válnak, ugyanakkor továbbra is figyelemmel kísérjük, hogy a most elfogadott szabályok a gyakorlatban is betöltik-e azt a szerepet, amelyet a Bizottság értékelése tulajdonít nekik.
