Ha az állam algoritmusokkal készíti elő vagy hozza meg döntéseit, a nyilvánosságnak joga van tudni, mely rendszerek működnek, mire használják őket és ki felel értük. Ennek legkézenfekvőbb eszköze a nyilvános MI-regiszter. Őszi MI-blogbejegyzéssorozatunk 4. részében ezúttal négy európai mintát, a holland, a brit, a finn és az észt megoldást vesszük részletesen górcső alá, és azt vizsgáljuk, mi ültethető át belőlük a magyar közigazgatásba.
Szabó Ervin tér, Wenckheim-palota, a Fővárosi Szabó Ervin Könyvtár központi épülete, katalógusterem.
1955; Fortepan / Fortepan/Album083
Miért éppen regiszter?
A K-Monitor nyár elején megfogalmazott hat jogalkotási javaslatának első pontja egy nyilvános MI-regiszter létrehozása volt. A sorozat előző részében a külföldi jó gyakorlatok széles körét tekintettük át Amszterdamtól Franciaországon át Kanadáig. Most egy specifikus eszközre, a regiszterre szűkítjük a fókuszt, és azt nézzük meg, hogyan épül fel, hogyan működik és hol bukhat el a gyakorlatban.
Már a partnerszervezeteinkkel közösen készített AlGOVrithms 2.0 jelentésünk is bemutatta, hogy a NAV csalásfelderítő rendszerei, a rendőrség Véda-KAFIR-Robotzsaru rendszere vagy az Oktatási Hivatal pályaválasztást támogató algoritmusa érdemben befolyásolhatja az állampolgárok ügyeit. Azóta a kőr lényegesen bővült, nem is beszélve a látókörünkbe sem kerülő technológiákról; a közszférában alkalmazott MI alapú eszközök létezéséről és működéséről ma sincs egységes, nyilvános áttekintés. A MI-regiszter, vagyis egy kereshető, közérthető jegyzék arról, milyen algoritmikus rendszereket használ az állam, mire, milyen adatokkal és ki felel értük, ezt a hiányt pótolhatná.
A négy vizsgált ország más-más modellt testesítenek meg. Hollandia országos regisztert működtet, az Egyesült Királyság egységes szabványt alkalmaz, Finnországban egy városi regiszter és egy országos törvényi garancia egészíti ki egymást, Észtország pedig használati esetek listáját vezeti. Mindegyikből sokat tanulhatunk, olykor éppen a kudarcokból is.
Érdemes azt is szem előtt tartani, hogy nem minden regisztert az állam vezet. Ahogy a sorozat előző részében bemutattuk, ahol hiányzik a politikai akarat, ott egyetemek és civil szervezetek átvehetik ezt a szerepet. A legjobb ilyen példákat viszont egyelőre távoli országokban látjuk. Chilében a Universidad Adolfo Ibáñez GobLab nevű műhelye 2021 óta gyűjti nyilvános forrásokból az állami algoritmusokat, Kolumbiában pedig a Universidad de los Andes kutatási projektje 383 közszférabeli automatizált rendszert dokumentált. Ezek a kezdeményezések nem pótolják az állami kötelezettséget, de nyomást gyakorolnak, mintát adnak, és egy későbbi hivatalos regiszter kiindulópontjai lehetnek. Az alábbiakban azonban az állami modellekre koncentrálunk, mivel hosszú távon csak az ilyen regiszterek biztosíthatják a teljes és naprakész képet.
Hollandia, a legnagyobb kísérleti terep
A holland Algoritmusregiszter 2022 decemberében indult, és a belügyminisztérium működteti. Létrejöttében döntő szerepe volt a gyermekgondozási támogatások botrányának, amelyben egy kockázatértékelő rendszer családok ezreit bélyegezte meg alaptalanul csalóként, és amely 2021-ben a kormány lemondásához vezetett. A regiszter négy kategóriára épül, a magas kockázatú rendszerektől a kivétel alá esőkig.
Kevésbé ismert, de legalább ilyen fontos részlet, hogy a regiszter nemcsak öntanulásra képes rendszereket, hanem szabályalapú algoritmusokat is tartalmaz, hiszen az említett botrány sem csupán a gépi tanulás hibája volt. A nyomozati célú algoritmusoknál részleges közzétételre is lehetőség van, így az átláthatóság főszabálya alóli kivétel nem feltétlenül jelent teljes információhiányt. A publikációs szabvány és a regiszter forráskódja nyílt, bárki, így akár egy magyar állami szerv is újrahasznosíthatja.
A holland modell legérdekesebb eleme a nyilvános ütemezés. A minisztériumok a parlamentnek címzett tájékoztatókban rögzítik, mely algoritmusaikat mikorra töltik fel, és rendszeresen beszámolnak az előrehaladásról. A pénzügyi tárca alá tartozó szervek például 2025 májusáig 98 algoritmust tettek közzé, köztük a vámhatóság mind a 48 érintett rendszerét. A vállalt ütemterv önmagában is számonkérhető, ami a civil kontrollnak kézzelfogható fogódzót ad.
A gyenge pont a kötelező erő hiánya. A parlament már a 2020-as évek elején határozatban kérte a regiszter általánossá tételét, a kormány ennek nyomán tervbe is vette a kapcsolódó törvényi keretek kidolgozásának előkészítését. Ennek ellenére ilyen jogszabály 2026 őszéig nem került a Parlament napirendjére, a Kormány később ugyanis elállt ettől a szándékától a regisztrációs folyamat költségeire és bürokratikus terheire hivatkozva. A holland parlamenti vitában idézett adatok szerint a regiszterben mintegy 730 rendszer szerepel, miközben az állam becslések szerint nagyjából 16 ezer algoritmust használ. Önkéntes alapon tehát csak nagyon lassan kerülnek a regiszterbe a szükséges adatok.
Nagy-Britannia, a szabvány ereje
Az Egyesült Királyság nem önálló adatbázist, hanem egységes sablont, az algoritmikus átláthatósági nyilvántartási szabványt (ATRS) választotta. A közintézmények ezt kitöltve írják le, hogyan működik az eszköz, hogyan épül be a döntéshozatalba, milyen problémát old meg, mi indokolja a használatát és ki a felelőse. A kész rekordok a GOV.UK központi gyűjteményébe kerülnek, amely szervezet, ágazat és modelltípus szerint is szűrhető.
A kétszintű struktúrát, amelyről a sorozat előző részében is szóltunk már, nem csak szakértők tervezték meg. Az egykori adatetikai központ (CDEI) deliberatív kutatásban vonta be az állampolgárokat, akik maguk szerkesztették a szabvány prototípusait. A tanulság Magyarország számára az lehet, hogy a közérthetőséget nem valamely hatóság, hanem a célközönség, a leendő felhasználók tudják a legjobban megítélni.
Az ATRS két további megoldása fontos részletekkel egészíti ki a fentieket. A 2024 decemberében kiadott hatálykijelölő és kivételi szabályzat pontosan rögzíti, mely szervekre és eszközökre vonatkozik a 2024 óta kötelező közzététel, így a kivételi körök listája és azok értelmezése világos standardokon alapul. Az érintett állami szervek emellett kohorszokat szervezhetnek, amelyekben hasonló szervezetek mintegy kilenc hét alatt közösen készíthetik el és tehetik közzé rekordjaikat. Ez az egymást támogató modell jelentősen csökkenti az egyes intézmények terheit.
A kötelezettség itt kormányzati szakpolitikán, nem törvényen alapul, és a kormány szerint külön jogszabályra nincs is szükség. Az eredmény mégis látható. A kötelezővé tételt követő egy évben ötvenhárom új rekord jelent meg, az év második felére pedig több mint 70 rekord vált elérhetővé, a minisztériumoknak pedig 2025 végéig minden addig azonosított, hatály alá eső eszközük rekordját közzé kellett tenniük. Walesben a digitális közszolgáltatási központ ugyanakkor csak ajánlja a szabvány átvételét, kötelezés nélkül, ami azt mutatja, hogy a modell rugalmasan illeszthető különböző kormányzati szintekhez.
Finnország, a városi szintű MI regiszter és a törvényi garancia
Helsinki 2020 szeptemberében Amszterdammal egy időben, a világon elsőként indított nyilvános MI-regisztert. A kezdetekről az előző részben már írtunk, ezért itt a működés tanulságaira koncentrálunk. A regiszter a rendszereknél feltünteti a felelős szervezeti egységet, a felelős személy nevét és elérhetőségét, továbbá visszajelzési lehetőséget ad a lakosságnak. Ezzel kétirányúvá válik a kommunikáció: a regiszter nem pusztán tájékoztat, hanem párbeszédre is hív. A város MI-ról szóló weboldala a kezdetektől fogva ezt a megközelítést alkalmazza.
A helsinki tapasztalat egy gyakorlati nehézségre is rávilágít. Egy mintegy 40 ezer főt foglalkoztató szervezetben, mint amilyen egy világváros adminisztrációja, nem egyszerű eldönteni, mely rendszerek kerüljenek a jegyzékbe, és milyen információra van valójában szüksége a nyilvánosságnak. Helsinki és Amszterdam tapasztalatai alapján az Eurocities hálózat később közös adatsémát dolgozott ki, amely egységes mezőkkel könnyíti meg ezt a döntést.
Országos szinten Finnország nem regisztert, hanem törvényi garanciát alakított ki. Az ombudsmanhelyettes és a parlament alkotmányügyi bizottsága számos jelzésének eredményeként a Finn Parlament 2023. tavaszán fogadta el a közigazgatási automatizált döntéshozatalról szóló szabályozást, amely a közigazgatási eljárási törvényt és a közigazgatási információkezelési törvényt egészítette ki. Teljesen automatizált döntés csak ott hozható, ahol nincs szükség egyedi mérlegelésre.
A hatóságoknak az automatizált eljárás bevezetéséről nyilvános döntést kell hozniuk, az egyedi határozatban pedig fel kell tüntetniük, hogy az automatizáltan született, és hol érhető el a bevezetésről szóló döntés. Jó példa erre a finn munkaügyi szolgáltatások nyilvános bevezetési döntése. Ez a megoldás az átláthatóságot az ügyfél konkrét ügyéhez köti, ami a regiszterek nagyon fontos kiegészítője lehet.
Észtország, a lista mint tudástár
Észtország 2019-ben fogadta el első nemzeti MI-stratégiáját, amelyet egy észt népmesei karakterről kratt-stratégiának neveztek el. A közszférabeli MI-megoldásokat a kratid.ee oldalon gyűjtik, amely inkább használati esetek katalógusa, mint jogi értelemben vett regiszter. Elsődleges célja a tudásmegosztás és a párhuzamos fejlesztések elkerülése, de a nyilvánosság számára is betekintést ad abba, mire használják az intézmények a MI-t.
Az észt modell igazi erőssége az újrafelhasználhatóság. Az állam nyílt MI-komponenseket tesz közzé az e-kormányzati kódtárban és a GitHubon, például anonimizálót, neurális gépi fordítót és beszédtechnológiai modulokat, amelyeket bármely közintézmény vagy vállalkozás díjmentesen továbbfejleszthet. A Bürokratt nevű állami chatbot-platform, amelynek fejlesztésére több mint hatmillió eurót fordítottak, szintén ilyen közös infrastruktúra.
Tanulságos az észt Állami Számvevőszék 2025. május 30-án közzétett áttekintése is, eszerint a minisztérium listáján több mint 130 megoldás szerepel, ám a lista két-három éve nem frissült, olyan eszközöket is tartalmaz, amelyeket már nem használnak, és a szakértők szerint több tétel valójában nem MI, hanem egyszerű automatizálás. Az észt jelentés szerint a válaszadó szervezeteknél ténylegesen 30-nál kevesebb MI-megoldás van aktív használatban. A külföldi kész MI-eszközöket használó 41 észt szervezetből 33 nem rendelkezik belső szabályzattal ezek biztonságos használatára, ami a K-Monitor hat javaslata között szereplő hivatali árnyék-MI problémáját is jól szemlélteti.
Az észt példa tehát azt mutatja, hogy a frissítési kötelezettség és felelős gazda nélküli lista gyorsan elavul és torz képet fest. Érdemes azt is észrevenni, hogy a hiányosságokat egy független ellenőrző szerv tárta fel, ami a külső kontroll szerepét igazolja.
Közös mintázatok és buktatók
A négy modell nyilvánvaló különbségei ellenére kirajzolódik néhány közös tanulság.
Az első és talán legfontosabb, hogy az önkéntesség nem működik: a holland regiszter évekig töredékes maradt, a brit szabvány pedig csak a kötelezővé tétel után kezdett érdemben megtelni. „Legalább ilyen lényeges, hogy egy regiszter használhatóságát nem az informatikai megoldás, vagyis az adatbázis vagy a portál kifinomultsága határozza meg, hanem az, hogy milyen információkat tartalmaz. Egy jól működő jegyzékből kiderül, mire használják az adott rendszert, milyen adatokból dolgozik, ember hozza-e a végső döntést, ki felel érte, és hol lehet panaszt tenni. Arra a dilemmára pedig, hogy a regiszter egyszerre szóljon a laikusokhoz és a szakértőkhöz, a rétegzett közlés kínál megoldást.
A hatókör kijelölésénél is van egy fontos tanulság: nem érdemes a regisztert a szűk értelemben vett MI-re korlátozni, hiszen a holland és a finn gyakorlat egyaránt azt mutatja, hogy a szabályalapú automatizálás ugyanúgy érintheti az állampolgárok jogait. A regiszter ráadásul nem egyszeri feladat: frissítési kötelezettség, életciklus-státusz és felelős gazda nélkül az észt példához hasonlóan hamar elavul és megbízhatatlanná válik. Végül a kivételek elkerülhetetlenek, de csak akkor nem ássák alá az átláthatóságot, ha szűkek és maguk is átláthatók, ahogyan azt a holland részleges közzététel vagy a brit kivételi szabályzat mutatja.
Mit vehet át Magyarország?
Magyarország a MI-rendelet végrehajtását a 2025. évi LXXV. törvénnyel és a 344/2025. (X. 31.) Korm. rendelettel rendezte, majd megalakult a Magyar Mesterséges Intelligencia Tanács. Ahogy korábbi elemzésünkben bemutattuk, a hatósági feladatok önálló MI Hivatal helyett meglévő szervezetekhez kerültek, a piacfelügyelet pedig a kormányváltás utáni átszervezés nyomán a Tudományos és Technológiai Minisztériumhoz került. A hazai keret tehát elsősorban piacfelügyeleti szemléletű, és ahogy a sorozat 2. részében érveltünk, nem tölti ki azt a mozgásteret, amelyet a rendelet az állami MI-használat szabályozására hagy.
Az uniós szabályozás ezt a hiányt csak részben pótolja. A MI-rendelet alapján a hatóságként eljáró alkalmazóknak a magas kockázatú rendszerek használatát be kell jegyezniük az uniós adatbázisba, a magas kockázatú rendszerekre vonatkozó szabályok alkalmazását azonban a digitális omnibusz nyomán 2027 decemberére halasztották. A bejegyzés csak a magas kockázatú rendszerekre terjed ki, a bűnüldözési és migrációs rendszerek adatai az adatbázis nem nyilvános részébe kerülnek, a szabályalapú algoritmusok pedig kívül esnek rajta. Egy hazai regiszter ezért nem párhuzamos bürokrácia, hanem szükséges kiegészítés, amely időben elkészülve az uniós kötelezettségek teljesítését is megkönnyíti.
A négy ország tapasztalatai alapján egy hazai MI-regiszter kialakításához a következő elemeket javasoljuk.
Az alapvető lépés a törvényi kötelezettség előírása, hiszen a holland és a brit tapasztalat egyaránt azt mutatja, hogy önkéntes alapon a regiszterbe alig kerülnek adatok. A közzétételi kötelezettség többféle jogszabályi keretbe is beépíthető: az információszabadságról szóló törvény általános közzétételi listájába, a digitális államról szóló törvénybe vagy a 2. részben javasolt átfogó MI-kerettörvénybe, bármelyik esetben egyértelmű határidőkkel. A regiszter hatóköre legyen széles, de rétegzett: a holland kategóriák mintájára fedje le a magas kockázatú MI-rendszereket és minden olyan algoritmust, amely érdemben hozzájárul az ügyfelek jogait és kötelezettségeit érintő döntésekhez.
A bejegyzések tartalmát illetően a brit ATRS kétszintű leírását tartjuk követendőnek: az első szint közérthető összefoglalót adna, a második részletes műszaki és irányítási adatlapot. A mintát érdemes magyar felhasználók bevonásával tesztelni, mielőtt véglegessé válik. Helsinki és Hollandia példáját követve minden bejegyzésnek fel kell tüntetnie a felelős szervezeti egységet, a kapcsolattartót és azt is, hol lehet panaszt tenni, így minden rendszerhez név szerinti felelős és világos jogorvoslati út tartozna. Az átláthatóságnak az egyedi döntésben is meg kell jelennie: a finn modell alapján az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előírhatná, hogy az automatizáltan vagy algoritmus érdemi támogatásával hozott határozat ezt jelezze, és hivatkozzon a vonatkozó regiszterbejegyzésre.
A technikai megvalósításnál nem kell a nulláról kezdeni: a holland publikációs szabvány és forráskód nyílt, a brit sablon és az Eurocities-séma pedig szabadon hozzáférhető, így ezekre építve nyílt, géppel olvasható szabvány alakítható ki. Egy központi, kereshető portál és nyílt adatformátum azt is lehetővé tenné, hogy civil szervezetek, kutatók és újságírók maguk is elemezhessék az adatokat, például az általunk korábban összegyűjtött ellenőrzési szempontok mentén.
Amíg a hivatalos, állami regiszter nem jön létre, a hiányt részben a nem állami kezdeményezések is enyhíthetik. A chilei és kolumbiai példa mutatja, hogy egy-egy egyetemi vagy civil adatbázis közérdekű adatigénylésekre és nyilvános forrásokra építve is feltérképezheti az állami algoritmusokat. Egy ilyen gyűjtemény később az állami regiszter első leltáraként is hasznosulhatna, ha mezői a fent javasolt nyílt szabványokat követik.
A bevezetés sikeréhez a jogi előírásnál többre van szükség. A minisztériumoknak a holland mintára leltárt kellene készíteniük rendszereikről, határidős feltöltési ütemtervet kellene vállalniuk, és rendszeresen be kellene számolniuk az Országgyűlésnek az előrehaladásról. Az észt lista elavulásának elkerülése érdekében kötelező éves felülvizsgálatot és életciklus-státuszt kellene előírni, amely jelzi, hogy egy rendszer kísérleti, éles vagy már kivezetett. Mindez különösen a kisebb intézményeknek és az önkormányzatoknak jelenthet terhet, ezért egy kis központi csapat útmutatókkal, képzéssel és a brit mintájú kohorszok szervezésével támogathatná a munkájukat.
Végül a nemzetbiztonsági és bűnüldözési kivételeknek szűknek kellene lenniük, és ezekben az esetekben is legalább részleges közzétételt kellene biztosítani. A szabályok betartását független kontroll keretében a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság és az Állami Számvevőszék is ellenőrizhetné, ahogyan Észtországban is a számvevőszék tárta fel a hiányosságokat.
Összegzés
A MI-regiszter nem csodaszer. Önmagában nem akadályozza meg a hibás vagy diszkriminatív döntéseket, egy rosszul gondozott lista pedig hamis biztonságérzetet is kelthet. Mégis ez az a minimális feltétel, amely nélkül sem a sajtó, sem a civil szervezetek, sem maguk az érintettek nem tudják számon kérni az államot. A holland botrány, a brit szabvány lassú indulása és az észt lista elavulása egyaránt azt mutatja, hogy az átláthatóságot nem utólag kell a rendszerekre ráhúzni, hanem az első pillanattól be kell építeni. Az előttünk álló alkotmányozás miatt Magyarországnak most megvan az az előnye, hogy mások tapasztalataiból tanulhat, mielőtt a saját hibáit elkövetné. Ha a külföldi jó gyakorlatok minden fent említett elemét nem is lehet egyszerre meghonosítani, önmagában a hazai MI regiszter létrehozása és a külföldi tapasztalatok legalább részleges beépítése ebbe a leendő rendszerbe nagyban hozzájárulna az átlátható MI állam kialakításához.
Szentgáli-Tóth Boldizsár
