Magyarországon a rendszerszintű korrupció a gazdasági és társadalmi fejlődés egyik legsúlyosabb akadályává vált, miközben az antikorrupciós keretrendszer nem volt képes sem a korrupciós cselekmények hatékony szankcionálására, sem az áldozatok kompenzálására. A magas szintű korrupció következmények nélküli működése gyengíti a társadalmi ellenállást, mivel a polgárok gyakran reménytelennek látják a fellépést, és a korrupció okozta károkat hosszú távon a társadalom egésze viseli. 

Ezért a K-Monitor 2025-ben projektet indított, hogy konkrét ügyek elemzésével, szakértői interjúkat magába foglaló kutatással és közpolitikai javaslatokkal erősítse a korrupciós bűncselekmények elleni büntetőjogi fellépést, valamint segítse a korrupció áldozatainak jogi elismerését. 

Kiemelt célunk volt annak vizsgálata, hogy milyen jogi megoldások tehetik lehetővé a korrupció által okozott károk megtérítését, valamint a polgárok aktívabb részvételét a korrupció elleni fellépésben. Emellett célunk volt a büntetőeljárásban 2022-ben bevezetett felülbírálati indítvány jogintézményének értékelése és továbbfejlesztési lehetőségeinek feltárása, mivel a jelenlegi szabályozás hatékonysága ellentmondásosnak tekinthető.

A projekt során feltárt szabályozási és jogalkalmazási problémákat a K-Monitor javaslataival együtt tesszük közzé. 

Hangsúlyozzuk ugyanakkor, hogy sem a sértett fogalmának esetleges újraértelmezése, sem pedig a civilek büntetőjogi fellépését lehetővé tevő felülbírálati indítvány intézménye nem helyettesíti az antikorrupciós intézményrendszer független és funkciójának megfelelő működését. A polgárok és watchdog szervezetek büntetőeljárásban való szerepvállalása csak serkenteni tudja az antikorrupciós intézményrendszer működését, de nem képes ellátni a nyomozati hatáskörökkel felruházott, hivatali rendben és professzionálisan működő, infrastruktúrával ellátott állami szervek antikorrupciós munkáját. A polgárok aktívabb részvételét lehetővé tevő jogintézmények azonban fontos szerepet játszhatnak az antikorrupciós intézményrendszer működésbe hozásában.

A Kossuth Lajos téri Igazságügyi palota, Fotó: Molnár Noémi Fanni 

A korrupció áldozatai

Ha valakinek ellopják az autóját, vagy illetéktelenek pénzt emelnek le a bankszámlájáról, aligha merül fel kétség afelől, hogy bűncselekmény áldozatává vált. A károsult személye egyértelmű, a sérelem könnyen azonosítható. Más a helyzet azonban azoknál a visszaéléseknél, amelyek nem egyetlen embert, hanem egy egész közösséget vagy akár a teljes társadalmat érintik. Például akkor, amikor elcsalnak egy közbeszerzést, és nem a legalkalmasabb és legkedvezőbb ajánlattevőt választják ki, ezzel pedig más szükségletektől pénzt elvonva drágábban vesz meg az állam egy rosszabb minőségű szolgáltatást. Vagy akkor, amikor a polgármester egy konkrét vállalkozót preferál minden önkormányzati beszerzésnél, ami ahhoz vezet, hogy a többi helyi vállalkozó tönkremegy, megszüntetve ezzel sok ember munkahelyét.

Ilyen esetekben ritkán beszélünk áldozatokról, sértettekről vagy károsultakról, noha ezek a cselekmények emberek sokaságának életét befolyásolhatják hátrányosan. 

Ez különösen igaz a korrupcióra: következményei gyakran közvetettek és lassabban fejtik ki hatásukat, ezért az érintettek sokszor nem is érzékelik, hogy életkörülményeik romlásához hozzájárult, vagyis maguk is a korrupció áldozataivá váltak. 

A korrupció így könnyen elvont, az emberek mindennapjaitól távolinak tűnő jelenséggé válik, amelyet a közvélemény hajlamos kevésbé súlyosnak vagy akár elkerülhetetlennek tekinteni. 

De vajon miként kezeli ezt a kérdést a jog? Felismeri-e a büntetőjog, hogy a korrupciónak nemcsak elkövetői, hanem sértettjei is lehetnek?

Nemzetközi szerződésből fakadó fogalmak

A 2004. évi L. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács Korrupcióról szóló Polgári Jogi Egyezménye abból indul ki, hogy a korrupciós cselekményeknek lehetnek károsultjai. Az Egyezmény előírja, hogy a részes államok hatékony jogorvoslatot biztosítsanak azok számára, akik korrupció következtében kárt szenvedtek, továbbá lehetővé tegyék számukra jogaik és jogos érdekeik érvényesítését, ideértve a teljes kár – a tényleges kár, az elmaradt haszon és a nem vagyoni kár – megtérítésének lehetőségét is. Hasonló megközelítést követ a 2005. évi CXXXIV. törvénnyel kihirdetett, az ENSZ Korrupció elleni Egyezménye (UNCAC) is. Bár az Egyezmény elsősorban tanúként tekint a korrupciós bűncselekmények sértettjeire, számukra is különböző garanciákat ír elő.

A két nemzetközi egyezményben közös tehát az, hogy korrupciós cselekmények esetén az áldozati jogállás értelmezhető. Ezzel szemben a magyar büntetőjog a sértetti jogállást lényegesen szűkebben ismeri el, ami korlátozza azt, hogy ki és miként léphet fel, ha korrupciós bűncselekmények miatti felelősségre vonásról van szó.

A sértettség közvetlensége

Bár a nemzetközi kötelezettségeknek való megfelelés formálisan biztosítottnak tekinthető, mivel a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (Be.) általános szabályai lehetővé teszik a sértettként való eljárási részvételt és a polgári jogi igény előterjesztését, a magyar büntetőjogi dogmatika a korrupciós bűncselekményeket jellemzően olyan cselekményeknek tekinti, amelyeknek nincs sértettje.

A Be. 50. §-a szerint sértett az a természetes vagy nem természetes személy, akinek vagy amelynek a jogát vagy a jogos érdekét a bűncselekmény közvetlenül sértette vagy veszélyeztette. A Be. általános, generálklauzulaszerű fogalmát kell alkalmazni minden bűncselekmény esetében, legyen szó rablásról, szexuális erőszakról, okirattal visszaélés vagy csődbűncselekmény esetén. Látható tehát, hogy nagyon eltérő cselekmények esetén a jogalkalmazás tölti meg tartalommal a sértett rendkívül általános fogalmát. Ebből pedig az következik, hogy a hatóságok minősítésének jelentősége döntő lehet abban, hogy valakit sértettnek tekintenek-e vagy sem.

A törvényhez fűzött jogalkotói indokolás szerint ebben a sértett “(...) fogalomban (...) egyértelmű utalás történik a sértett személyt ért közvetlen sérelemre, vagyis, hogy sértett az lehet, akinek jogát vagy jogos érdekét a bűncselekmény közvetlenül sértette vagy veszélyeztette.” A hangsúly tehát a közvetlen érintettségen van. 

Egy közelmúltbeli döntésében az Alkotmánybíróság a pótmagánvád kérdése kapcsán foglalkozott a sértett fogalmával. A testület indokolásában felidézte az igazságügyi miniszter álláspontját, amely szerint a Be. megalkotásakor „kiemelt jogalkotói cél volt a sértettek érdekeinek hangsúlyosabb védelme”. A régi Be. sértett fogalmának pontosítására azért került sor, mert „a sértett törvényi meghatározásának döntő jelentősége van a büntetőeljárások során”. Az igazságügyi miniszter arra is utalt, hogy a Be. kodifikációja során „kifejezett szándék volt a lehetőség biztosítása a joggyakorlat számára, hogy a sértetti pozíció és a bűncselekménnyel okozott sérelem közötti kapcsolatot újraértelmezze”. Az Alkotmánybíróság kiemelte azt is, hogy „a közvetlenség mint új fogalmi elem bevezetése új kapcsolatot teremt az eljárásjogi pozíció és a bűncselekmény következménye között” (15/2023. (VII. 24.) AB határozat).

Kérdés tehát, hogy a törvény jelenlegi, általános sértetti fogalma, ami megkívánja a közvetlen érintettséget, értelmezhető-e egyáltalán közélet tisztaságával kapcsolatos bűncselekmények esetén.

A K-Monitor által 2025 őszén készített szakértői interjúk szerint a korrupciós bűncselekmények sértetti jogállásának meghatározása a gyakorlatban jelentős nehézségekbe ütközik. A szakértői interjúk során korrupciós cselekmény alatt nemcsak a Btk. külön fejezete szerinti cselekményeket értjük, hanem tágabb értelemben a közhatalommal való visszaélés különböző alakzatait.

Laczó Adrienn egykori bíró szerint ilyen esetekben nehéz kimutatni, hogy ki tekinthető sértettnek. Míg egy egészségügyben történő korrupció során a várólista esetében azonosítható lehet, hogy ki az, akit hátrány ér, ha jogtalanul elé sorolnak valakit, addig közbeszerzési eljárásban ez már nem feltétlenül lehetséges, mivel nem biztos, hogy az nyerte volna meg a közbeszerzést, aki egyébként jogtalan hátrány ért.

Fázsi László nyugalmazott törvényszéki tanácselnök egy olyan ügyet idézett fel, amelyben egy hűtlen kezelés miatt indult eljárásban egy személy pótmagánvádlói jogosultságát arra alapította, hogy „mint adófizető állampolgárnak nyilvánvalóan neki is köze van a közpénzek elköltéséhez”. Ez azonban „nem állta meg a helyét, hiszen az eljárási törvény akkor is és jelenleg is definiálja a sértett fogalmát”. 

Vadász Viktor egykori bíró szerint a korrupciós és más, a közérdeket sértő bűncselekmények sajátossága, hogy azoknak a büntetőjogi dogmatika alapján jellemzően nincs azonosítható sértettjük, még akkor sem, ha a jogsértés következményei szélesebb társadalmi kört érintenek. Álláspontja szerint ez önmagában nem szabályozási rendellenesség, hanem a büntetőeljárás rendszeréből fakadó sajátosság. A probléma a nem megfelelő jogalkalmazásban áll: más jogrendszerekben a korrupció elleni fellépés hatékonyságát nem a sértetti jogállás szélesítése, hanem a hatékony antikorrupciós intézményi környezet biztosítja.

Az Igazságügyi Minisztérium (IM) által a Be. CV/A. Fejezetének alkalmazásáról készített jelentése szerint „a Be. szabályozásában következetes szabályozási elv, hogy a büntetőeljárásban részt vevő személyek jogai, különösképpen a sértetti jogok nem biztosíthatók olyan szervek számára, akiknek ez a jogosultsága nem származik az elkövetett bűncselekményből vagy a büntetőeljárás során végzett eljárási cselekményből”.

A bírói gyakorlat és a szakértői interjúk alapján világosan látható, hogy a magyar büntetőjogi gondolkodástól távol áll a sértett fogalmában olyan értelmezése, ami olyan cselekmények esetén is sértetti jogot biztosít valakinek, ahol nem pusztán egy-egy személy, hanem személyek csoportjai, közösségek károsulnak.

A sértetti jogállás hiánya korlátozza a jogorvoslatot és a kár megtérítését

Miért tekinti a K-Monitor fontosnak, hogy ki tekinthető sértettnek? Azért, mert a sértett fogalmának értelmezése nem pusztán elméleti kérdés. A sértetti jogállás határozza meg, hogy az érintett milyen eljárási jogosultságokat gyakorolhat a büntetőeljárásban. Ha a korrupciós bűncselekményeknek a joggyakorlatban jellemzően nincs sértettje, az eljárást kezdeményező személy rendszerint kizárólag feljelentőként vesz részt az eljárásban. Ez azért bír kiemelt jelentőséggel, mert a Be. a feljelentő számára lényegesen szűkebb eljárási és jogorvoslati jogosultságokat biztosít, mint a sértett számára.

Ennek egyik legfontosabb következménye, hogy a feljelentő – a feljelentés elutasításának esetét kivéve – nem jogosult panasszal élni a nyomozó hatóság döntéseivel szemben. A törvény szerint a feljelentő kizárólag a feljelentés elutasítása miatt terjeszthet elő panaszt (Be. 369. § (2) bekezdés). Ha azonban a nyomozó hatóság a nyomozást megszünteti, a feljelentőt nem illeti meg panaszjog, ezért nem kifogásolhatja, hogy a nyomozás folytatására nem került sor, és lényegében eszköztelenül áll azelőtt, hogy az által jelezett visszásság hatósági válasz nélkül maradt.

Még ha igazolt is a sértetti jogállás, kérdéses, hogy miként tudja bizonyítani a sértett a kárát, azaz miként tudja visszakövetelni bírósági úton azt a kárt, ami a korrupciós cselekmény miatt érte.  

A K-Monitor és az ELTE Kriminológiai Tanszékének közös műhelybeszélgetésén Klotz Péter, az NKE docense felhívta a figyelmet, hogy ugyan lehetőség van a magyar büntetőeljárásban polgári jogi igény előterjesztésére, a sértetti igény érvényesítéséhez három elem együttes fennállása szükséges: elkövetett bűncselekmény, sértett és kár, valamint az ezek közötti ok-okozati összefüggés. Az előadó szerint viszont utóbbi bizonyítása a gyakorlatban komoly kihívást jelent, így nehezen azonosítható, hogy ténylegesen mekkora kárról van szó az ilyen típusú cselekményeknél. 

Problémák és a K-Monitor javaslatai

A K-Monitor álláspontja szerint a sértett jelenlegi törvényi fogalma korrupciós bűncselekmények esetén nem alkalmas arra, hogy biztosítsa a sértetti eljárási jogok érvényesülését vagy a kár megtérítését. Ez a megközelítés 

• ellentétes Magyarország nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségeivel.
• ahhoz vezet, hogy a korrupció által hátrányosan érintettek nem is tudnak arról, hogy a korrupció életkörülményeiket rontotta, tehát áldozattá váltak.
• a korrupciót a társadalomtól elszigetelt, kizárólag állami büntetőjogi kérdésként kezeli, amelynek következtében a korrupció társadalmi elfogadása erősödhet.
• ahhoz vezet, hogy a felelősségre vonás teljes mértékben a hatóságok mérlegelésétől függ. Amennyiben a nyomozó hatóságok és az ügyészség működése pedig nem kellően független és hatékony, a korrupciós cselekmények büntetlenül maradásának kockázata növekszik.

1. Mindezekre tekintettel a K-Monitor szükségesnek tartja a jelenlegi joggyakorlat felülvizsgálatát, valamint a sértett fogalmának újragondolását. Ennek érdekében javasolja, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény alapján jöjjön létre joggyakorlat-elemző csoport annak vizsgálatára, hogy a magyar joggyakorlat megfelel-e a nemzetközi szerződésekből fakadó kötelezettségeknek.
2. Emellett a K-Monitor indokoltnak tartja a büntetőeljárási törvényben meghatározott sértetti fogalom jogalkotói felülvizsgálatát is annak érdekében, hogy az jobban igazodjon a bűncselekmények eltérő jellegéhez, különösen a közhatalom gyakorlásával és a közvagyon kezelésével összefüggő korrupciós cselekmények sajátosságaihoz. A korrupciós bűncselekmények sértetti jogállásának jelenlegi értelmezése a gyakorlatban jelentős jogorvoslati korlátokat hordoz, ez pedig indokolttá teszi a joggyakorlat felülvizsgálatát, valamint a sértett fogalmának újragondolását.

Dombormű a Budai Központi Kerületi Bíróság Fő utcai épületében, Fotó: Molnár Noémi Fanni

A korrupció elleni civil fellépés lehetősége - “vádkikényszerítés,”“népvád,” “kiegészítő pótmagánvád” 

2022 tavaszán az Európai Unió történetében először került sor egy tagállammal, Magyarországgal szemben az ún. feltételességi eljárás megindítására. Az eljárást az Európai Bizottság indította válaszul a hosszabb ideje és rendszerszinten tapasztalt jogállamisági problémákra, amelyek között a Bizottság a széles körben elterjed, rendszerszintű korrupciót is kifogásolta. Miután az Orbán-kormány 2022 nyarán nem tett lépéseket a jogállamisági problémák orvoslására, az Európai Tanács 2022 decemberében felfüggesztette az országnak szánt uniós forrásokat. 

A pénzmegvonás hatására az Orbán-kormány az Európai Bizottság által meghatározott mérföldkövek mentén sorra kezdte el - társadalmi egyeztetés nélkül, rohamtempóban - módosítani a közbeszerzési, bírósági szervezeti, információszabadság jogszabályokat. Teljesen új jogintézményként pedig felmerült egy olyan büntetőeljárási eszköz bevezetése, amely lehetővé teszi, hogy civilek az ügyészség passzívitása esetén vádlóként lépjenek fel korrupciós ügyekben. 

Akkor a K-Monitor hiába próbálta közérdekű adatigénylésekkel kideríteni, hogy hogyan zajlott az Orbán-kormány és a Bizottság közötti egyeztetés és az antikorrupciós keretrendszert átalakító jogszabályok kialakítása: igényléseinket mind a kormány, mind pedig az Európai Bizottság elutasította - utóbbi a kormánnyal fennálló “mutual trust” védelmében. 

Ezt követően, zárt ajtós egyeztetések után, lényegében azután jött létre 2022-ben a civilek büntetőeljárási fellépését lehetővé tévő jogintézmény, hogy az Orbán-kormány kénytelen volt hivatalosan is elismerni a magyar ügyészség diszfunkcionális működését. 

Az ügyészi passzívitást korrigáló új jogintézménynek már a megnevezése is vitákat váltott ki. A sajtóban vádkikényszerítésnek nevezett eszközt, Polt Péter akkori legfőbb ügyész és az Alkotmánybíróság “kiegészítő pótmagánvádnak” nevezte el. Míg Székely György László ügyész egy 2023-as szakcikkében a jogintézményt inkább a „népvád” fogalmával írta le, a jogintézményt a római jogból ismert actio popularis modern megjelenési formájának tekintve.

Jogalkotási előzmények

A közhatalom gyakorlásával vagy a közvagyon kezelésével kapcsolatos kiemelt bűncselekmények esetén alkalmazható külön eljárás bevezetését tehát az Európai Bizottság jogállamisági aggályai és az Európai Unió helyreállítási alapjához kapcsolódó feltételrendszer hívta életre.  Az Európai Bizottság már 2022. évi jogállamisági jelentésében rámutatott, hogy 

“Változatlanul aggodalomra ad okot, hogy nem kerül sor a korrupciós bűncselekmények kivizsgálását és büntetőeljárás alá vonását elutasító határozatok bírósági felülvizsgálatára, különösen olyan környezetben, ahol továbbra sem foglalkoznak a közigazgatás felsővezetésében megjelenő klientizmus, favoritizmus és nepotizmus kockázatával. A Bizottság írásbeli értesítést küldött Magyarországnak a jogállamiság elveinek megsértése esetén az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló rendelet alapján.” 

A jogintézmény bevezetése az Európai Unió helyreállítási és rezilienciaépítési tervéhez kapcsolódó mérföldkövek teljesítésének részét képezte. Az Európai Unió Tanácsának a magyar helyreállítási tervet jóváhagyó határozata előírta, hogy 2022. december 31-ig meg kell alkotni a szükséges jogszabályokat, valamint biztosítani kell a Budai Központi Kerületi Bíróságon (BKKB) a külön eljárás lefolytatásához szükséges személyi feltételeket. 

Fentieknek eleget téve az Orbán-kormány úgy módosította a Be.-t, hogy a CV/A. Fejezet alatt létrehozták az ún. “közhatalom gyakorlásával vagy közvagyon kezelésével kapcsolatos kiemelt bűncselekmény” esetén alkalmazó eljárást, ami Magyarországon először tette lehetővé, hogy az eljárásban egyébként közvetlenül nem érintett szereplők fellépjenek akkor, ha a hatóságok nem akarnak egy tágabb értelemben vett korrupciós ügyben nyomozni. 

Mivel vitákat váltott ki, hogy összeegyeztethető-e a jogintézmény az ügyészség Alaptörvényben rögzített vádmonopóliumával, a Be. új fejezetének hatályba lépése előtt az Alkotmánybíróság - magához képest meglepő gyorsasággal - megvizsgálta a kérdést és arra jutott, hogy 

“[33] A jogalkotót nem köti olyan alkotmányos követelmény, amely a pótmagánvád mint vádkorrektívum kizárólagos alkalmazását írná elő, vagyis a vádmonopóliumból származó esetleges anomáliák ellensúlyozására a jogalkotó egyéb vádkorrektívumot is alkalmazhat. Ugyanakkor a jogalkotónak ilyen vádkorrektívum bevezetése esetén fokozott figyelmet kell fordítania arra, hogy az a magyar büntetőjog, illetve a büntető eljárási jog dogmatikai rendszerébe megfelelően beilleszthető legyen.”  (28/2022. (XI. 8.) AB határozat)

Az Alkotmánybírósági zöld lámpa után 2023 januártól lépett hatályba az új jogintézmény. Röviden összefoglalva a civilek fellépésének szabályait: ha egy közvagyonnal kapcsolatos ügyben a feljelentést elutasítják vagy a nyomozást megszüntetik, a hatóságok egy anonimizált határozatot tesznek közzé, amivel szemben bárki ún. felülbírálati indítványt nyújthat be, azaz kérheti, hogy bíróság vizsgálja meg, az ügy “ejtése” megalapozott volt-e. Ha kétszer kerül sor a nyomozást megszüntetésére, az indítványozó maga léphet az ügyészség helyébe és emelhet vádat bíróság előtt. Az eredeti, 2022-es szabályok szerint csak 2023 januárja után tett feljelentésekre és indult eljárásokra kellett a szabályokat alkalmazni, ami jelentősen leszűkítette, hogy milyen ügyekben jöhetett egyáltalán szóba a civil fellépés lehetősége.  

Mivel az új jogintézmény korábban nem létező feladatokat teremtett a BKKB számára, a Bizottság felhívásának megfelelően két-két bírói és titkári státuszt hoztak létre, amely azonban - mind a később bemutatott IM-jelentés, mind pedig saját tapasztalataink szerint - a bírósági szervezetrendszer alacsonyabb szintjein uralkodó körülmények (magas ügyteher, alacsony illetményezés, pályaelhagyások) miatt érdemi kapacitásbővítést nem jelentett. 

Az Európai Unió azt is előírta, hogy a Kormány átfogó felülvizsgálatot készítsen a külön eljárás működéséről, amely tartalmazza az eljárás értékelését, az ügyekre vonatkozó statisztikai adatokat, összehasonlító elemzést más magas szintű ügyekkel, valamint annak vizsgálatát, hogy szükségesek-e jogszabály-módosítások és milyen ütemezéssel. Ezzel összhangban a külön eljárás működésének felülvizsgálata a hazai korrupcióellenes stratégiai dokumentumokban is megjelent. A 2024–2025 közötti időszakra szóló Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiáról rendelkező 1025/2024. (II. 14.) Korm. határozat felhívta az igazságügyi minisztert, hogy több állami és igazságszolgáltatási szereplő – így többek között a Legfőbb Ügyész, az Országos Bírósági Hivatal, az Országos Bírói Tanács, a Magyar Ügyvédi Kamara és az Integritás Hatóság – bevonásával vizsgálja meg a Be. CV/A. Fejezetében szabályozott külön eljárás működését és hatékonyságát. A feladat teljesítésének határideje 2024. február 29. volt, azonban az Orbán-kormány semmilyen információt nem osztott meg arról, hogy sor került-e ténylegesen az értékelés elvégzésére.

Az Integritás Hatóság mellett működő Korrupcióellenes Munkacsoport is többször foglalkozott a jogintézmény hatékonyságával, 2024-ben, majd 2025-ben is hangsúlyozva az utánkövetés fontosságát. 

2025 áprilisában a Tizenhetedik Magyar Jogászgyűlésen tartott előadásában Polt Péter legfőbb ügyész úgy értékelte, hogy a 2023–2024. évi statisztikai adatok a felülbírálati indítványok túlnyomó többségének elutasításán keresztül az ügyészség döntéseinek törvényességét igazolják, ezért az Európai Bizottság korábbi jogállamisági kritikái nem bizonyultak megalapozottnak. Előadásában élesen bírálta a BKKB nyomozási bíráinak jogértelmezését is, mert Polt szerint a bíróságok téves mércét alkalmaznak a feljelentés elutasításának felülvizsgálata során. Véleménye szerint ez a bírói gyakorlat veszélyezteti a jogegységet és a jogbiztonságot, ezért a külön eljárás – amelyet az Európai Bizottság jogállamisági kritikáira reagálva vezettek be – egyes esetekben nem erősítette, hanem gyengítette a büntetőigény érvényesítésének jogállami garanciáit.

A K-Monitor 2026 májusában közérdekű adatigényléssel fordult az IM-hez a felülvizsgálati jelentés megismerése érdekében. A minisztérium végül – határidőn túl, a késedelemért elnézést kérve – 2026 júliusában küldte meg a dokumentumot. A keltezés nélküli jelentés tartalma alapján arra lehet következtetni, hogy a jelentés nem a 2024-es határidőben készült el, hanem 2026 nyarán, az uniós források lehívásához kapcsolódó kötelezettségek teljesítése érdekében, amikor is a Magyar-kormány két körben módosította a Be. külön fejezetét. 

A jelentés innen tölthető le.

A módosításokra először a T/174-es törvényjavaslat, másodszor pedig a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal (NVVH) létrehozásáról szóló törvény elfogadása keretében került sor. A 2026 őszéig fokozatosan hatályba lépő módosítások nem kifejezetten a civil indítványozók mozgásterét bővítették, hanem inkább az Integritási Hatóság szerepét erősítették meg, valamint az újonnan létrejövő elemző-nyomozó-vádlói funkciókat ellátó csúcsintézmény, az NVVH jogkörét teremtették meg. Az IM-nek megküldött véleményünkben hangsúlyoztuk, hogy az antikorrupciós keretrendszer reformjára, így a Be. CV/A. Fejezet szerinti jogintézmény módosítására szakmai egyeztetés keretében lenne szükséges sort keríteni, figyelembe véve, hogy indítványozóként a K-Monitor is releváns tapasztalatokkal rendelkezik.

Mi történt 2023 óta, mióta civilek is felléphetnek ügyek leállítása esetén?

A K-Monitor a kezdetektől fogva, 2022 óta követi a jogintézmény működését. A jogszabály hatályba lépése előtt véleményeztük a törvényjavaslatot, felhívva a figyelmet arra, hogy az új jogintézmény egy korábban nem létező felelősséget és egyben nyomást telepít a bíróságra. 2023-ban, a jogszabály hatályba lépését követően pedig öt hónapon keresztül monitoroztuk a közzétett határozatokat.  

2023. decemberi elemzésünk rámutatott, hogy bár jogi értelemben reformot jelent az új jogintézmény létrehozása, a gyakorlatban azonban nem történt, tényleges előrelépés a korrupció elleni fellépés területén.

Az elemzett határozatok alapján látható volt, hogy a felülbírálati indítványokat jellemzően nem közérdekű ügyekben, hanem egyéni érdeksérelmek egyedi orvoslására adták be, tipikusan hivatali visszaélés miatt. Elemzésünkkel egybevágó tapasztalatokat fogalmaztak meg az igazságszolgáltatás közreműködői (OBH, MÜK, LÜ) is a jogintézmény felülvizsgálata során benyújtott véleményükben, jelezve, hogy szükségét látják a hivatali visszaélés miatt indítványok szűkebb körű szabályozásának. A javaslatot az IM elvetette, amellyel a K-Monitor is egyetért, figyelembe véve, hogy egy definíciós szűkítés esetén fennállna a veszélye, hogy egyébként releváns ügy következmények nélkül marad.

Már 2023 decemberi elemzésünkben arra is felhívtuk a figyelmet, hogy a feljelentést tevők számára formálisan lehetőséget teremt a vádképviseleti jog, de a vádemelésig eljutni számukra is költséges és kockázatos. A kívülállók számára a helyzet még kedvezőtlenebb. A bevezetett eljárás hatékonyan gyakorolható eljárási jogokat nem ad a kívülálló személyek számára. A köz érdekében fellépni kívánók számára  információ- és forráshiány miatt a fellépés kockázatos.

2025 decemberében közérdekű adatigényléssel fordultunk az indítványokat országos illetékességgel elbíráló BKKB-hoz. A BKKB adatai szerint a felülbírálati indítvány jogintézményének első három éve visszafogott, de növekvő alkalmazást mutat. 

Míg 2023-ban 36 ügyben összesen 38 felülbírálati indítvány érkezett a bíróságra, addig 2024-ben már 80 ügyben 81, 2025-ben pedig 82 ügyben került sor ilyen eljárás kezdeményezésére. Az indítványok döntő többsége nem vezetett az ügyészi, nyomozó hatósági döntés megváltoztatásához. A bíróság 2023-ban 5 esetben (13,8%), 2024-ben 4 esetben (5%), 2025-ben pedig 6 esetben (7%) helyezte hatályon kívül a megtámadott határozatot. Ez azt jelenti, hogy valamennyi vizsgált évben az indítványok több mint 85–95%-a alaptalannak bizonyult. Az is látható, hogy az egy ügyben általában egy indítvány érkezik, azaz ritka az, hogy több személy, egymástól függetlenül ugyanabban az ügyben lépne fel. 

Forrás: Budai Központi Kerületi Bíróság tájékoztatása közérdekű adatigénylésre (2025. december 17.)

Kevéssé megítélhető a vádindítványok benyújthatóságának gyakorlata, mivel eddig alig jutott el ügy a “második körös” felülbírálatig. Ennek az oka vélhetően az, hogy a folytatni kényszerített nyomozások még folyamatban vannak - anélkül egyébként, hogy az ezek alakulásáról való tájékoztatás joga az indítványozót megilletné.

Látható az is, hogy az indítványozók többsége természetes személy volt, illetve hogy az Integritás Hatóság indítványozó aktivitása az elmúlt három évben csökkent.

Forrás: Budai Központi Kerületi Bíróság tájékoztatása közérdekű adatigénylésre (2025. december 17.)

A BKKB közérdekű adatigénylésre adott válasza itt olvasható el.

A K-Monitor indítványai

A jogszabály véleményezése, majd a gyakorlat monitoringja mellett a K-Monitor 2025-ben elkezdte saját indítványokkal is tesztelni az új jogintézmény működését. 

Hat ügyben szerzett tapasztalataink szerint az indítvánnyal “támadott” nyomozó hatósági határozatok indokolása általában csekély, feljelentés elutasítása esetén pedig az anonimizált határozat mellett közzétett ügyiratjegyzék pedig annyira információszegény, hogy érdemi minősítési érvelés előterjesztésére aligha adnak lehetőséget. Hasonló tapasztalatokat osztott meg az MÜK az IM-mel: 

“A Magyar Ügyvédi Kamara álláspontja szerint ezen nem javít a közzététel tartozékát képező anonimizált iratjegyzék sem. A Magyar Ügyvédi Kamara megítélése szerint a tartalmi megismerhetőség hiányában jogilag megalapozott felülbírálati indítványt előállítani nem lehet. A Magyar Ügyvédi Kamara álláspontja szerint a második körös indítványozónak legfeljebb akkor van esélye az eredményes felülbírálati indítvány benyújtására, ha kapcsolatba tud kerülni a sértettel vagy feljelentővel, illetve ha esetleg a feljelentést, annak kísérő iratait, a sértettnél (feljelentőnél) rendelkezésre álló dokumentumokat, esetleg szakértői anyagokat, egyéb szakirányú adatokat az ő révén megismerheti. Ez azonban az anonimizálásra figyelemmel lényegében lehetetlen.”

Ügyeinkben megfigyelhető volt, hogy a nyomozó hatóság sosem módosít eredeti álláspontján, azaz az indítvány hatására nem rendeli el vagy folytatja maga a nyomozást. Az így felterjesztett ügyek az ügyészséghez, felettes ügyészséghez kerülnek. Hat ügyünkből négy esetben az ügyészség döntött úgy, hogy mégis nyomozni szükséges. A nyomozást elrendelő határozatok indokolásának részletessége azonban eltérő volt. Egyes határozatok kifejezetten részletesek voltak, mások érdemi információt nem tartalmaztak arra nézve, hogy végül is milyen jogi indokok győzték meg az ügyészséget. Ilyen volt például a 2025. őszi, “adóemelés elleni Nemzeti Konzultáció” ügye, amiben az ügyészség az indítvány rövid ismertetését után mindössze annyit rögzített indokolásában, hogy “(a)z ügyészség szerint a hűtlen kezelés bűntettének gyanúja megállapítható, amelynek tisztázása csak nyomozás keretében lehetséges.” 

Két ügyünkben az ügyészség sem értett egyet velünk, így végül a BKKB-nak kellett döntést hoznia: mind a Tiborcz-Waberer's, mind pedig a “nyugdíjvédelmi Nemzeti Konzultáció” ügyében részletes indokolást adva adott helyt a bíróság indítványunknak.

Különös sorsra jutott az az ügyünk, amiben azt kifogásoltuk, hogy Fónagy János államtitkári minőségében kampánycélú levelet küldött ki a minisztérium Hivatali Kapuján keresztül, azaz az állami infrastruktúrát nem közérdekű, hanem pártérdekű célra használta. Több áttételről szóló döntést követően végül arról kaptunk tájékoztatást, hogy az ügyet már korábban másvalaki feljelentése nyomán elbírálták, így az indítványt nem terjesztik fel a BKKB-nak elbírálásra. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy az ügy “beolvadt” egy másik ügybe. Arról azonban semmilyen tájékoztatást nem kaptunk, hogy mi volt a korábban elbírált ügy tárgya, vagy hogy indítványt alaposnak találta-e az ügyészség - ezért a “átiratnak” és “tájékoztatásnak” nevezett döntéssel szemben kifogással éltünk, melynek elbírálását jelenleg is várjuk.

Összességében megállapítható, hogy ügyeinkben mindhárom szerv (nyomozó hatóság, ügyészség, bíróság) betartotta a törvényes - viszonylag rövid - határidőket. 

A jogintézmény működésére nézve azonban nem vonható le teljesértékű következtetés, hiszen az ügyek nagy része az elrendelt vagy folytatott nyomozati szakban van, és egy esetben sem került sor az eljárás (újabb) megszüntetésére. Tehát a K-Monitornak eddig egyetlen ügyében sem adódott lehetősége egyáltalán csak mérlegelni, hogy érdemes-e vádindítványt benyújtania. A K-Monitor ügyvédje, Molnár Noémi Fanni az ELTE-n tartott műhelybeszélgetésen elmondta, hogy civilek számára a vádemelés várhatóan az időnyomás, az információhiány és nyomozati hatáskörök hiánya miatt a gyakorlatban csapdát jelenthet, hiszen a vádindítvány benyújthatósága esetén - különösen felderítetlenség esetében - de facto a nyomozati szak tolódik a bírósági szakba.

A felülbírálati indítványok mellett feljelentéssel is teszteltük a jogintézmény működését. Polt Péter egykori legfőbb ügyész, alkotmánybírósági elnök ellen tett feljelentésünk is a Fónagy-ügyhöz hasonló eljárásjogi helyzethez vezetett:  a feljelentés egy részét az ügyészség “elévültette” és mint ilyen, nem adott lehetőséget felülbírálati indítvány benyújtására, más részét pedig olyan ügyhöz “egyesítette,” amely tárgya folytán nem esik a Be. CV/A. Fejezet tárgyi hatálya alá, kizárva etekintetben is a felülbírálat lehetőségét.

Problémák és a K-Monitor javaslatai

Az elmúlt három évben megfigyeltek, az indítványaink ügyében szerzett tapasztalatok, valamint a 2026 júniusában megtartott, az ELTE ÁJK Kriminológiai Tanszékkel közös szakmai műhelybeszélgetésünk alapján több olyan problémát is látunk, amelyet a 2026. nyári törvénymódosítások sem orvosoltak. Ezért a K-Monitornál javaslatok megfogalmazásával szeretnénk segíteni a jogintézmény működésének hatékonyabbá tételét.

1. Átfogó intézményi környezet problémái - ügyészi minősítés és diszkréció jelentősége

Az új jogintézmény bevezetése mellett továbbra is jelentős tényező az átfogó intézményi környezet függetlensége és működőképessége. 

Az ügyészi minősítés továbbra is meghatározó: ha egy cselekményt nem úgy minősítenek, hogy a Be. CV/A. Fejezet hatálya alá essen, akkor nincs lehetőség civil szereplők számára felülbírálati indítványt benyújtani. Abban az esetben, ha a hatóságok szerint a cselekmény már elévült, szintén nincs lehetőség vitatni a kérdést, és civilek nem tudnak fellépni. A K-Monitor által készített interjúk során több szakértő is megerősítette, hogy az ügyészség minősítési mozgástere továbbra is jelentős. 

A nyomozati cselekmények elvégzése továbbra is az ügyészség, nyomozó hatóság diszkréciójába esik, tehát annak meghatározása, hogy milyen eljárási cselekményt mikor végeznek el. Ezen az sem változtat, hogy a törvényt 2026 nyarán úgy módosították, hogy a hatóságoknak kéthavonta be kell számolniuk a felettes szervnek, a beszámolót pedig a nyomozási bírói csoportnak továbbítani szükséges, ami az ügyészség vezetőjéhez fordulhat a nyomozás elégtelenség esetén (817/G. § (3c) bekezdés). Az elrendelt, folytatni elrendelt nyomozás pedig akármeddig elhúzódhat, gyanúsítás elmaradása esetén nincs határidő a nyomozás befejezése. 

A K-Monitor szerint a Be. CV/A. Fejezete helyettesíteni nem, csak serkenteni tudja a megfelelő ügyészi és nyomozó hatósági működést, ezért szükség van az átfogó intézményi környezet függetlenségének és funkciójának megfelelő működés biztosításra, azaz szükség van a nyomozati személyi és infrastrukturális kapacitások függetlenségének erősítésére mind az újonnan létrejövő NVVH-n belül, mind pedig az általános ügyészségnél és nyomozó hatóságoknál. 

2. A kvázi “egyesítés” kérdése - ügyek “beolvadása”

Ha a nyomozó hatóság úgy ítéli meg, hogy a feljelentés vagy a felülbírálati indítvány egy már megindult eljáráshoz kapcsolódik, a feljelentés vagy indítvány - bírói kontroll nélkül - könnyen beolvadhat egy olyan eljárásba, amiről a feljelentőnek, indítványozónak semmilyen információja nincs, és világos eljárási pozíció hiányában eljárási jogait sem tudja később gyakorolni. Ezekről az intézkedésekről a feljelentő nem kap szükségszerűen alakszerű határozatot, így panasszal sem tudja támadni azt.

A K-Monitor szerint ezért egyértelműsíteni szükséges, hogy kvázi “egyesítés” esetén a nyomozó hatóságnak alakszerű határozatot szükséges hoznia, amellyel szemben a feljelentőnek és az indítványozónak jogorvoslati jogot szükséges biztosítani. 

3. Iratok megismerése korlátozott a sikeres indítványozó számára

Az indítványozó sikeres felülbírálati indítványa után bár észrevételeket tehet és bizonyítási eszközöket ajánlhat fel, ezt az indítványozó csak “vakon” teheti meg, mivel először csak a vádindítvány benyújtása előtt kerül abba a helyzetbe, hogy megismerhesse az iratokat. E korlátozás nem indokolható, ahogy arra egy szakértő is felhívta a figyelmet, mivel az iratok anonimizálásával a személyes adatok védelme biztosított lehetne. Ez különösen problémás azokban az esetekben, amikor a határozat alig tartalmaz indoklást, és nyomozati cselekmények elvégzésének hiányában az egyébként az indítványozó számára megismerhető ügyiratjegyzék sem tartalmaz lényegében semmilyen információt. 

A problémára a Magyar Ügyvédi Kamara is felhívta az IM figyelmét és javasolta, hogy legalább a jogi képviselők megismerhessék az iratokat, amely összhangban lenne a fegyverek egyenlőségének elvével (6/1998. (III. 11.) AB határozat).

A K-Monitor szerint ezért az indítványozónak szükséges már az iratok anonimizálásával vagy az indítványozó jogi képviselőjének titoktartási nyilatkozata mellett iratmegismerési jogot biztosítani.

4. Ügyészi felülbírálati határozatok részletessége

Amennyiben az ügyészség alaposnak találja a felülbírálati indítványt, és nem kerül bíróság elé az ügy, az indítványozó általában csak egy rövid indokolást kap arról, hogy miért helyezték hatályon kívül a határozatot. Arról az indítványozónak már nem lehet tudomása, hogy az ügyész - akár irányítási jogkörében - milyen nyomozati cselekmények elvégzését írta elő, szemben a nyomozási bírói csoport döntésével, amellyel szemben a törvény részletes indokolási követelményeket ír elő (Be. 817/F. § (5) bekezdés d) pont), és azt is, hogy a nyomozást a bíróság által feltárt hiányosságok kiküszöbölésével kell folytatni (Be. 817/G. § (3) bekezdés). Ennek oka, hogy a törvény az ügyészi felülbírálati határozatokkal szemben nem ír elő olyan részletes indokolási követelményeket, mint a bíróság végzésével szemben. Ez ahhoz vezethet, hogy az indítványozó - akár alapos - indítványa esetén sem kap információt arról, hogy pontosan milyen okból kerül sor az ügy folytatására és milyen hiányokat kell az alárendelt ügyészségnek vagy a nyomozó hatóságnak kiküszöbölni. 

A K-Monitor szerint ezért szükséges lenne a bíróság végzésével szemben támasztott tartalmi követelményeket (Be. 817/F. § (5) bekezdése) az ügyészség felülbírálati határozatára is kiterjeszteni.

5. Vádindítvány benyújtására nyitva álló határidő

 A vádindítványt az ismételt felülbírálati indítvány elbírálásáról hozott határozatának kézbesítésétől számított két hónapon belül kell benyújtani (Be. 817/M. § (1) bekezdés). A határidő meghatározása követi a pótmagánvád szerinti határidőt (Be. 791. § (1) bekezdés). 

Komplexebb büntetőügyeknél azonban ez a két hónapos határidő rövidnek tekinthető, hiszen a pótmagánvádas ügyekkel szemben a Be. CV/A. Fejezete szerinti ügyek nem az indítványozó saját, közvetlen sérelmére, azaz nem a saját tapasztalataira, információira épülnek. Azaz az indítványozó sokkal kevésbé rendelkezik ismertekkel az eljárás tárgyát és lefolyását illetően. Az információs asszimetria fokozottan jelenik meg, ha a bíróság az ismételt felülbírálati indítványt azért tartja alaposnak, mert a cselekmény - ismét - felderítetlen maradt. Hangsúlyozandó az is, hogy a nem feljelentő indítványozó ebben a két hónapban kerül először abba a helyzetbe, hogy az ügyiratokat megismerhesse. A két hónapos határidő így aligha elegendő arra, hogy törvényes vádindítvány kerüljön kidolgozásra (Be. 817/M. § (3) bekezdés), amely megfelelően tartalmazza a bizonyítási indítványokat is. 

A K-Monitor szerint ezért szükséges a vádindítvány benyújtására nyitva álló határidőt hosszabb időtartamban meghatározni.

6. A BKKB Nyomozási bírói csoportjának ügyterhe

Azzal, hogy a BKKB Nyomozási bírói csoportja kizárólagosan illetékes bíróságként jár el, az ország összes felülbírálati ügye egy bírói csoporthoz kerül. Ráadásul a 2026-os módosítások további hatásköröket telepítenek a BKKB-ra, így például az ügyészségi beszámolók értékelését (Be. 817/G. § (3c) bekezdés), valamint a vádindítvány megalapozottságának vizsgálatát (Be. 817/N. §) a BKKB végzi. A K-Monitor szerint a jogintézmény kezdeti időszakában az egységes gyakorlat kialakítása érdekében indokolt volt egy bírói csoportra kizárólagos illetékességet telepíteni. A kialakulóban lévő bírói gyakorlatra és az ügyek növekvő számára tekintettel azonban a BKKB tehermentesítése és az ügyek decentralizációja indokolt. A decentralizáció orvosolná az OBH által az IM-nek jelzett aggályát, mely szerint a BKKB kizárása esetén nem lenne olyan bíróság, ami jogszerűen el tudná bírálni a felülbírálati indítványokat.

A K-Monitor szerint ezért szükséges lenne a felülbírálati indítványok elbírálására illetékességének újraszabályozása és a BKKB által kialakított gyakorlat és tapasztalatok bírói szervezeten belül való átadása.

7. A bíróság határozatával szembeni jogorvoslat hiánya

A bíróság döntésével szemben nem illeti meg jogorvoslati jog az indítványozót, a felülbírálati indítvány esetén pedig csak az Integritás Hatóságot tud fellebbezéssel élni (Be. 482. § f) pont, 817/N. § (7) bekezdés, 817/T. § (1) bekezdés).  A megkülönböztetés alapjogilag nem igazolható - ésszerű indok fennállása hiányában. A Korrupcióellenes Munkacsoport 2024. évi jelentéstervezete és Fázsi László egy szakcikkében is ezzel ellentétes álláspontot fogalmazott meg, illetve maga az IM is elismerte a jelentésben, hogy “nem alkotmányos vagy dogmatikai szükségszerűségből, hanem kifejezett jogpolitikai megfontolás alapján” biztosítottak a Hatóságnak fellebbezési jogot.

Az Alkotmánybíróság egyébként 2026-ban vizsgálta a kérdést, és arra jutott, hogy nem sérti az Alaptörvényt, hogy a felülbírálati indítvány elbírálásával szemben nem biztosított jogorvoslat (1281/2026. (VI. 3.) AB határozat). A K-Monitor szerint viszont ettől azonban független kérdésnek tekintendő, hogy a jogorvoslatot megkülönböztetés-mentesen kell biztosítani.

Amennyiben a felülbírálati indítvány elbírálását bírói jogorvoslatnak tekintjük, az azzal szemben a fellebbezés lehetőségét egységesen lenne szükséges biztosítani vagy akár kizárni. 

A perbíróság ügydöntő határozata viszont egyértelműen nem jogorvoslati eljárás, hanem a bűnösség kérdésének érdemi elbírálása, így azzal szemben az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének megfelelő jogorvoslatot szükséges biztosítani minden eljárási szereplő számára

A K-Monitor szerint ezért a bíróság határozatával szemben jogorvoslati jogot lenne szükséges biztosítani minden indítványozó számára megkülönböztetés-mentesen.

A projekthez kapcsolódó kutatás a Transatlantic Foundation és a German Marshall Fund által támogatott „Korrupcióval kapcsolatos büntetőeljárások eredményesebbé tétele” című projekt keretében valósul meg, amely az Európai Unió társfinanszírozásával jött létre. A kifejtett nézetek és vélemények kizárólag a szerző(k) nézeteit tükrözik, és nem feltétlenül egyeznek meg az Európai Unió vagy az Európai Oktatási és Kulturális Végrehajtó Ügynökség hivatalos álláspontjával. Sem az Európai Unió, sem a támogató hatóság nem vállal felelősséget értük.