A kormány társadalmi egyeztetésre bocsátotta a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal létrehozásáról szóló törvény tervezetet, amelyhez a K-Monitor is elküldte az észrevételeit. Részletes álláspontunk itt érhető el.

Álláspontunk szerint helyes az a jogalkotói koncepció, amely nem egy teljesen új, minden más szervet kiváltó szuperhatóságot kíván létrehozni, hanem olyan intézményt, amely épít a meglévő hatóságok szakmai tapasztalataira, miközben képes lehet áttörni azokat az intézményi dinamikákat, amelyek eddig akadályozták a hatékony korrupcióellenes fellépést. A K-Monitor pozitívumként értékeli a Hivatal köré tervezett függetlenségi garanciákat, az összeférhetetlenségi szabályokat és a tervezet több innovatív megoldását is, különösen a közvagyonvédelmi vizsgálatok, a saját hatáskörbe vonható büntetőügyek és a közbeszerzésfüggő gazdasági szereplők felügyelet alá vonásának lehetőségét. Ugyanakkor számos olyan koncepcionális és részletszabályozási kérdésre nem ad választ a törvénytervezet, amelyek tisztázása nélkül a Hivatal működésének hatékonysága, átláthatósága és számonkérhetősége korlátozott maradhat.

Solt - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Az NVVH helye a korrupcióellenes intézményrendszerben

A K-Monitor egyik központi megállapítása, hogy a tervezet nem tisztázza kellő részletességgel az NVVH helyét a már jelenleg is töredezett magyar korrupcióellenes intézményrendszerben. A korrupció megelőzéséhez, felderítéséhez, nyomozásához, a közbeszerzési és versenyjogi visszaélések kezeléséhez, valamint az integritási kockázatok vizsgálatához ma több intézmény is kapcsolódik. Ide tartozik többek között az ügyészség, a NAV, a rendőrség, az NVSZ, a GVH, a Közbeszerzési Hatóság és az Integritás Hatóság. Emellett a felderítés területén a titkosszolgálatok munkája is releváns lehet.

Az NVVH ebbe a rendszerbe lépne be részben átfedő, részben újonnan meghatározott hatáskörökkel. A K-Monitor szerint ezért kulcskérdés, hogy a törvény részletesen szabályozza az információszolgáltatás, az együttműködés, a tapasztalatcsere és a koordináció csatornáit. Különösen fontos lenne a NAV-val való kapcsolat a vagyonosodási vizsgálatok miatt, valamint a GVH-val és a Közbeszerzési Hatósággal való viszony a közbeszerzési, versenyjogi és gazdasági visszaélések feltárása érdekében.

A K-Monitor szerint a Hivatalnak nemcsak egyedi ügyekben kellene eljárnia, hanem tapasztalataiból rendszerszintű következtetéseket is le kellene vonnia. Ezeket meg kellene osztania a többi érintett intézménnyel, és részt kellene vennie a korrupcióellenes szakpolitika alakításában. A tervezet jelenleg nem nevesíti kellő részletességgel a rendszeres intézményközi tapasztalatcsere, a hazai korrupcióellenes koordinációs fórumokban való részvétel, illetve a szakpolitikai visszacsatolás mechanizmusait. A K-Monitor szerint kézenfekvő lenne például az NVVH rendszeres részvétele a Korrupcióellenes Munkacsoport munkájában.

A K-Monitor szerint a törvényben meg kellene jelennie annak, hogy a Hivatal aktívan részt vesz nemzetközi vagyon-visszaszerzési együttműködésekben, és szükség esetén más országok hatóságaihoz, európai vagy nemzetközi intézményekhez fordul.

Sopronkőhida - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

A közvagyon és a támogatás fogalma

A K-Monitor szerin a törvénytervezet önálló közvagyon-fogalmat alkot, amely részben kapcsolódik a magyar jogban már meglévő vagyonfogalmakhoz, de részben el is tér azoktól. A K-Monitor szerint ez önmagában nem feltétlenül baj, de komoly koherencia-kockázatot hordoz. A nemzeti vagyonról, az állami vagyonról és más vagyoni jogviszonyokról szóló szabályokhoz már kialakult joggyakorlat és értelmezési hagyomány kapcsolódik. Ha az NVVH-törvény ettől eltérő fogalmi rendszert használ, az párhuzamos eljárásokban értelmezési konfliktusokat okozhat.

Egyrészt célszerű lenne építeni a meglévő vagyonfogalmakra, mert ezek részletes joggyakorlattal rendelkeznek. Másrészt a meglévő fogalmak nem feltétlenül fednek le minden olyan visszaélési formát, amely ellen az NVVH-t létrehoznák. Ilyen lehet például a jogosulatlanul adott állami előnyből keletkező magánvagyon, vagy az olyan gazdasági előny, amely közvetlenül nem klasszikus közvagyon, de állami beavatkozás vagy visszaélés következtében jön létre, például egy piacon szerzett előny a versenytársak ellehetetlenítése által. Felvetődik az is, hogy a közvagyon fogalma kiterjedhet-e olyan közösen védett értékekre, mint az épített örökség vagy a természeti kincsek. Sokszor ugyanis pont ezen közös értékek kárára gyarapodott egyes gazdasági szereplők vagyona.

Hasonló problémát jelent a támogatás fogalmának rendezetlensége. A magyar jogban több támogatásfogalom él egymás mellett: az államháztartási szabályok szerinti támogatás, a közpénzből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló szabályok fogalma, az uniós állami támogatási fogalom, valamint a nemzeti vagyonjogi vagyonjuttatási kategóriák. A tervezet nem választ ezek közül, nem alkot saját pontos definíciót, és nem jelöli meg, hogy az NVVH hatáskörének alkalmazásában melyik fogalom irányadó. Ez különösen ott jelenthet gondot, ahol a Hivatal a támogatásban vagy ingyenes vagyonjuttatásban részesülő szervezet gazdálkodási tevékenységének egészét vizsgálhatja.

A K-Monitor szerint nem feltétlenül új, önálló támogatásfogalmat kellene alkotni. Indokoltabb lenne kifejezetten megjelölni, hogy az NVVH-törvény alkalmazásában mely meglévő támogatási jogviszonyok tartoznak a Hivatal hatáskörébe, és hol van szükség ettől eltérő vagy kiegészítő szabályra.

Baracska - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Szervezeti és személyi kérdések

A K-Monitor szerint a Hivatal vezetőinek szigorú kiválaszási feltételei, a megújíthatatlan mandátum és az összeférhetetlenségi szabályok erős garanciális keretetet teremtenek. Ugyanakkor több ponton további tisztázás szükséges.

A politikai összeférhetetlenség időtartama kapcsán úgy véljük, hogy a hatéves időtartam megnövelése indokolt lehet, különösen pártban betöltött tisztség vagy politikai vezetői pozíció esetén. Azt is tisztázni kellene, hogy ki és milyen eljárásban ellenőrzi az összeférhetetlenségi kérdéseket, például, hogy fennáll-e olyan érdekeltség, amely veszélyezteti a Hivatal független feladatellátásába vetett közbizalmat. Ugyancsak rendezni kellene, mi történik akkor, ha ilyen összeférhetetlenségi vagy kizáró ok csak utólag derül ki.

Külön probléma a vezetői mandátum lejárta utáni működőképesség. A tervezet bizonyos esetekben rendezi, mi történik, ha az elnök megbízatása idő előtt megszűnik, de nem ad kellő választ arra, hogy mi történik akkor, ha az Országgyűlés nem tud időben új elnököt és elnökhelyetteseket választani. A K-Monitor szerint biztosítani kellene, hogy a Hivatal ilyen esetben se váljon működésképtelenné.

A kinevezési eljárás átláthatósága kapcsán kifogásoljuk, hogy a tervezet nem ír elő nyilvános pályázati eljárást az elnöki és elnökhelyettesi pozíciókra. A jelölés parlamenti bizottsági keretek között történne, de nem világos, hogy a jelöltek köre, az alkalmassági szempontok és a szakmai értékelés hogyan lennének nyilvánosan követhetők. A civil szervezetek részvétele a tervezet alapján lehetséges, de csak korlátozott formában. A K-Monitor szerint a civil véleményeknek érdemben meg kellene jelenniük a bizottsági javaslat indokolásában, és azt is szabályozni kellene, milyen feltételeknek kell megfelelniük a folyamatba bevont civil szervezeteknek.

A vezetői struktúrában további bizonytalanságot jelent az elnök és a négy elnökhelyettes közötti hatásköri viszony. A nyomozati, vádemelési, fellebbviteli és közpénzügyi elnökhelyettesek feladatai részben egymásra épülnek, részben párhuzamosan futhatnak. Nem világos, mi történik, ha közöttük hatásköri vagy szakmai konfliktus keletkezik, például a nyomozati és vádemelési megítélés, vagy a közpénzügyi intézkedés és a büntetőeljárási stratégia között. Álláspontunk szerint ezek a kérdések nem hagyhatók teljes egészében az SZMSZ-re, hanem törvényi szintű koncepcionális szabályozást igényelnek.

Vác - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Ügykiválasztás és közvagyonvédelmi vizsgálat

Az NVVH működésének egyik legérzékenyebb kérdése az ügykiválasztás átláthatósága és ellenőrizhetősége. A K-Monitor pozitívumnak tartja, hogy a tervezet előírja a kockázatértékelési módszertan közzétételét. Ugyanakkor önmagában ez nem elég, ha nem ellenőrizhető, hogy a tényleges ügykiválasztás megfelel-e a közzétett módszertannak. A K-Monitor szerint ezért további garanciákra van szükség annak biztosítására, hogy az ügykiválasztás tervszerűen, következetesen és számonkérhető módon történjen.

Javasoljuk ezen túl egy éves munkaterv és ügykiválasztási stratégia kötelező közzétételét. Ebben a Hivatal előre rögzíthetné, hogy az adott évben milyen típusú ügyekre, milyen szektorokra és milyen kockázatokra kíván fókuszálni. Ez nemcsak a Hivatal működésének átláthatóságát növelné, hanem az Országgyűlés éves beszámoltatási szerepét is érdemibbé tenné. A K-Monitor szerint az éves beszámoló tartalmi minimumait is bővíteni kellene, például a visszaszerzett vagyon, a sikertelen ügyek, a vizsgálati határidők teljesítése és a személyi állomány adataival.

Külön eljárásjogi problémát jelent álláspontunk szerint a Hivatalhoz beérkező bejelentések kezelése. Nem világos, mi történik akkor, ha az NVVH-hoz olyan bejelentés érkezik, amely tartalmilag büntetőjogi feljelentésnek minősül. Nem egyértelmű, hogy a Hivatal ilyenkor maga értékelheti-e azonnal feljelentésként a beadványt, megindíthat-e előkészítő eljárást vagy nyomozást, illetve saját hatáskörbe vonhatja-e az ügyet, vagy előbb közvagyonvédelmi vizsgálatot kell lefolytatnia, esetleg áttétellel kell élnie az eredeti hatáskörrel rendelkező szerv felé.

A közvagyonvédelmi vizsgálat lezárása szintén további szabályozást igényel. A tervezet határidőket ad a vizsgálat lefolytatására, de nem elég világos, milyen formában zárul a vizsgálat, milyen döntés vagy jelentés készül, azt kinek címezik, és nyilvánosságra kell-e hozni. A K-Monitor külön fontosnak tartja, hogy a Hivatal azokat az eseteket is dokumentálja, amikor bizonyíthatóan történt vagyonvesztés, de nem történt bűncselekmény, vagy nem állnak fenn a vagyonvisszaszerzés feltételei.

Márianosztra - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Gazdasági társaságok feletti felügyelet kérdése

A tervezet egyik fontos újítása, hogy automatikus vizsgálati mechanizmust vezetne be azoknál a gazdasági szereplőknél, amelyek kapcsolt vállalkozásaikkal együtt a nettó árbevételük legalább 75%-át közbeszerzési vagy koncessziós eljárásból szerezték. A K-Monitor szerint a cél indokolt: azok a cégek, amelyek bevételük döntő részét állami megrendelésekből szerzik, fokozott közvagyon-érintettséggel rendelkeznek.

A koncepció egyik problémája, hogy a tervezett szabály elsősorban olyan önálló, kisebb szereplőket foghat be, amelyek nem tudják cégcsoporton belül diverzifikálni tevékenységüket. Nagyobb cégcsoportok esetében a közbeszerzési árbevétel aránya a kapcsolt vállalkozások együttes árbevételéhez képest könnyen hígulhat. Így éppen azok a nagyobb szereplők kerülhetnek ki a mechanizmus hatálya alól, amelyek egyes ágazati tevékenységei szinte teljes egészében közbeszerzési megrendelésekből állnak (ez felmerülhet például Mészáros Lőrinc cégbirodalma esetében is).

Hasonló probléma merülhet fel külföldi tulajdonú, de Magyarországon aktív gazdasági szereplőknél. Ha a kapcsolt vállalkozási kör a teljes multinacionális cégcsoportot átfogja, a magyarországi közbeszerzési tevékenység aránya a teljes cégcsoport árbevételéhez képest alacsony lehet, még akkor is, ha a magyarországi leányvállalat szinte kizárólag közbeszerzési megrendelésekből dolgozik.

Álláspontunk szerint nem világos az sem, hogy a NAV milyen eljárásban és milyen rendszerességgel vizsgálja a 75%-os küszöb fennállását. Ha a NAV csak akkor jelez, ha más eljárás során véletlenszerűen tudomást szerez a küszöb átlépéséről, a mechanizmus esetlegessé válik. Ezért a K-Monitor szerint célszerű lenne a NAV számára rendszeres, például éves adatszolgáltatási kötelezettséget előírni az érintett árbevételi arányok feltárására.

Fontosnak tartanánk azt is, hogy a közbeszerzési bevétel mellett a támogatásokat, kedvezményes állami kölcsönöket, illetve más állami eredetű gazdasági előnyöket is érdemes lehet figyelembe venni. 

Márianosztra - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Polgári peres, csőd- és felszámolási, valamint vagyonkezelési kérdések

A K-Monitor szerint a tervezet egyik jelentős hiánya, hogy csak általánosan utal a Hivatal peres fellépésére, de nem dolgozza ki részletesen, hogy az NVVH milyen esetekben és milyen módszerekkel élhet polgári peres eszközökkel. Fontos lenne tisztázni, mikor kezdeményezhet a Hivatal például szerződések semmisségének megállapítására irányuló eljárásokat. Mivel a polgári perek lassúsága veszélyeztetheti a vagyon-visszaszerzés eredményességét, megfontolandónak tartjuk gyorsított bírósági eljárási szabályok bevezetését is az ilyen ügyekre.

A csőd- és felszámolási eljárásokban való NVVH-szerepe szintén fontos téma. A K-Monitor szerint reális kockázat, hogy egyes, korábban jelentős részben állami megrendelésekből működő cégek fizetésképtelenségi helyzetbe kerülnek. Ilyen esetekben fontos lenne, hogy a Hivatal értesüljön az eljárásokról, beavatkozhasson, kifogást emelhessen felszámolói vagy más intézkedések ellen, korlátozhassa a vagyonértékesítést, és átvilágíthassa a hitelezői igényeket a vagyonkimentés megakadályozása érdekében.

Jelentős hiányosságnak tartjuk, hogy a tervezet nem foglalkozik kellő részletességgel a zár alá vett, lefoglalt, irányítás alá vont és visszaszerzett vagyon kezelésével. Ez különösen gazdasági társaságok esetében problematikus. A felügyelet alá vont cégek irányítása speciális gazdálkodási, stratégiai és felelősségi kérdéseket vet fel. Nem világos, ki hozza meg a több százmilliárd forint értékű gazdasági társaságok jövőjével kapcsolatos döntéseket, milyen szempontok szerint, és ki viseli a felelősséget, ha ezek a döntések később jelentős károkat okoznak.

A K-Monitor szerint a visszaszerzett vagyon felhasználásáról is koncepcionális szabályokat kellene alkotni. Nem elegendő abból kiindulni, hogy a vagyon egyszerűen befolyik a költségvetésbe vagy visszakerül egy korábbi intézményhez. Tisztázni kellene, ki dönt a felhasználásról, milyen célok mentén, milyen átláthatósági követelmények mellett. Ehhez kapcsolódik a részben nyilvános vagyonregiszter javaslata is, amely a lefoglalt, irányítás alá vont és visszaszerzett vagyon főbb adatait, értékét, állapotát és felhasználását mutatná be.

Kalocsa - Fotó: Fortepan / Jezsuita Levéltár

Adatkezelés, adatszolgáltatás és titokvédelem

A K-Monitor szerint a tervezet adatkezelési szabályai több ponton normakonfliktust okozhatnak. A közvagyonvédelmi vizsgálati cselekményekhez kapcsolódó együttműködési kötelezettség és az általános adatkezelési fejezet adatszolgáltatási szabályai részben párhuzamosan futnak, de eltérő kötelezetti körrel, eltérő határidőkkel és eltérő megtagadási okokkal.

A közvagyonvédelmi vizsgálatban az NVVH vizsgálati cselekményeket végezhet, amelyekhez együttműködési kötelezettség kapcsolódik. Az adatkezelési fejezet viszont külön adatszolgáltatási rendszert hoz létre, más határidőkkel. Nem egyértelmű, hogy a két rendszer egymáshoz képest hogyan viszonyul: aki az adatkezelési fejezet alapján adatszolgáltatásra köteles, automatikusan együttműködésre köteles-e a közvagyonvédelmi vizsgálatban is, vagy a két kör önálló.

Különösen éles a konfliktus a hivatásbeli titok kezelésénél. A közvagyonvédelmi vizsgálati szabályok bizonyos esetekben lehetővé teszik az együttműködés megtagadását hivatásbeli titok alapján, míg az adatkezelési fejezet szerint az adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének nem akadálya a hivatásbeli titok, ha az adat megismerése a Hivatal feladatának ellátásához szükséges. Ez olyan szereplőknél okozhat jogbizonytalanságot, mint például könyvvizsgálók, adótanácsadók vagy más titoktartásra kötelezett szakemberek. A K-Monitor szerint a törvénynek egyértelműen rendeznie kellene, melyik szabályrendszer az elsődleges.

Az sem világos, az NVVH adatbetekintési jogosultsága kiterjed-e például csőd- vagy felszámolási eljárások iratanyagára. A külföldi adatigénylés és eljáráskezdeményezés szabályait szintén pontosítani kellene, különösen olyan esetekben, ahol Magyarországon kívüli visszaélések vagy pénzmosási kockázatok merülnek fel.

Tököl - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Büntetőeljárási szerep, egyezségkötés és sértetti jogok

A K-Monitor szerint egyértelműsíteni kell, hogy az NVVH nyomozati és közvádlói hatásköreinek gyakorlása esetén miként alkalmazandók a büntetőeljárási törvény nyomozóhatósági és ügyészi feladatokra vonatkozó szabályai. Különösen fontos, hogy a feljelentést elutasító vagy nyomozást megszüntető határozatokkal szembeni kontrollmechanizmusok az NVVH eljárásában is megfelelően érvényesüljenek.

Az NVVH tervezett szervezeti felépítése miatt a Be. általános szabályainak alkalmazása jelenleg nem minden ponton értelmezhető. A fellebbviteli elnökhelyettes szerepe, az első- és másodfokú képviselet elkülönítése, valamint a vádemelési, nyomozati és közpénzügyi döntések közötti viszony további tisztázást igényel.

Álláspontunk külön kitér az ügyészi diszkréció vádemelést megelőző intézményeire, köztük az egyezségkötésre, amelynek módja szintén nem derül ki a tervezetből. Az NVVH létrehozása kapcsán indokoltnak tartjuk felülvizsgálni a büntetőeljárási egyezségkötés szabályait, hogy az eredményes vagyon-visszaszerzés érdekében megfelelő eszköztár álljon rendelkezésre, ugyanakkor szigorú garanciák biztosítsák, hogy az egyezség indokolt és a közérdeket szolgáló legyen.

A sértetti jogok kérdésében a Be. sértett-fogalmának átdolgozását javasoljuk. A K-Monitor szerint a közvagyonnal kapcsolatos bűncselekmények sajátosságai miatt a jelenlegi generálklauzulaszerű sértett-fogalom nem minden esetben alkalmas arra, hogy eljárási pozíciót biztosítson a ténylegesen érintett személyeknek vagy közösségeknek. Olyan differenciáltabb sértett-fogalomra lenne szükség, amely jobban reflektál a közvagyon sérelmével járó bűncselekmények társadalmi hatásaira. Ehhez kapcsolódik a civil szervezetek eljárási részvételének és kontrolljogainak kérdése is.

Szeged - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Bejelentővédelem, informátori díj és integritási intézkedések

Az NVVH-nak kiemelten szüksége lesz a közérdekű bejelentők által szolgáltatott információkra. A korrupciós és közvagyon-visszaszerzési ügyekben gyakran belső információk, dokumentumok vagy vagyonfeltáró adatok nélkül nem lehet eredményesen eljárni. Ezért a K-Monitor fontosnak tartja a 2023. évi XXV. törvény felülvizsgálatát, valamint azt, hogy a Hivatalon belül külön, közérdekű bejelentőkkel foglalkozó csoport jöjjön létre. Ennek feladata jogi tanácsadás és jogsegély biztosítása is lehetne.

Megfontolandónak tartjuk azt is, hogy az NVVH a GVH-hoz hasonlóan jutalmazhassa azt a természetes személyt, aki korábban nem ismert, ellenőrizhető és elengedhetetlen bizonyítékot vagy vagyonfeltáró információt szolgáltat. A jutalom olyan információhoz kapcsolódhatna, amely közvagyon jogellenes felhasználásának megállapításához, bűncselekmény bizonyításához, vagyonbiztosítási intézkedés elrendeléséhez vagy közvagyon-visszaszerzési igény tényleges érvényesítéséhez lényegesen hozzájárul.

Álláspontunkban javaslatot teszünk egyes vizsgálat alá vont cégek jövőbeli integritási kötelezettségeire is. Jelentős kockázat azonosítása esetén compliance vagy belső integritás-fejlesztési intézkedéseket írhatna elő a Hivatal egyes gazdasági szereplők számára amelyek teljesítése feltétele lehetne annak, hogy a jövőben állami vagy önkormányzati szervekkel, illetve ezek tulajdonában álló gazdasági társaságokkal szerződjenek. 

Maglódi út - Fotó: Fortepan / Urbán Tamás

Összegzés

A K-Monitor álláspontja szerint az NVVH létrehozása fontos lehetőség arra, hogy a magyar korrupcióellenes intézményrendszer végre megerősödjön és a jogellenesen megszerzett vagyonokat a társadalom szolgálatába állítsák. A tervezet rengeteg pozitív és innovatív elemet tartalmaz, de a Hivatal sikeressége azokon a részleteken is fog múlni, amelyek egyelőre kidolgozatlannak tűnnek. Például, hogy a törvény mennyire lesz képes világosan rendezni a Hivatal helyét a meglévő intézmények között, hogyan szabályozza a feladat- és hatáskörök gyakorlását, az ügykiválasztást, az eljárások menetét, valamint a vagyon-visszaszerzési és vagyonkezelési eszközöket.

Ugyancsak fontos arról beszélni, ami a koncepcióból kimaradt: Az NVVH-nak nemcsak erős büntetőeljárási jogosítványokra van szüksége, hanem részletesen szabályozott polgári peres, csőd- és felszámolási, nemzetközi vagyon-visszaszerzési, vagyonkezelési, bejelentővédelmi és intézményközi koordinációs eszköztárra is. Ezek nélkül fennáll a veszélye annak, hogy a Hivatal ugyan jelentős jogosítványokat kap, de a közvagyon tényleges visszaszerzéséhez, a vagyonkimentés megakadályozásához és a rendszerszintű korrupciós mintázatok kezeléséhez nem rendelkezik majd elég részletes, működőképes és számonkérhető eszköztárral.

A K-Monitor ezért olyan módosításokat tart szükségesnek, amelyek egyszerre erősítik az NVVH hatékonyságát és a működéséhez kapcsolódó garanciákat. A Hivatalnak ugyanis a korrupcióellenes fellépés és a vagyon-visszaszerzés ütőképes, de átlátható és számonkérhető intézményévé kell válnia.

 Részletes álláspontunk itt érhető el.