A mesterséges intelligencia (MI) már nem a jövő technológiája, hanem a jelen közigazgatásának észrevétlen szereplője. Szociális juttatások elbírálása, határellenőrzés, büntetőeljárások, oktatási besorolások — egyre több olyan terület van, ahol egy szoftver közreműködik olyan közhatalmi döntésekben, amelyek közvetlenül befolyásolják az állampolgárok életét. Ennek a folyamatnak a részleteiről azonban alig tudunk valamit.

A K-Monitor abból az alapelvből indul ki, hogy a közhatalom gyakorlása csak akkor legitim, ha ellenőrizhető. Ami nem látható, az nem számon kérhető; ami nem számon kérhető, az előbb-utóbb visszaélésekhez vezet. A MI közszférabeli alkalmazása minden eddiginél nagyobb kihívás elé állítja ezt az elvet, hiszen az algoritmikus döntéshozatal egyszerre teszi gyorsabbá és olcsóbbá, ugyanakkor átláthatatlanabbá az állam működését. Ezért állítottuk össze azokat a főbb jogalkotási javaslatokat, amelyek véleményünk szerint a legfontosabbak ahhoz, hogy a technológiai változások közigazgatásra gyakorolt hatását az általunk „átlátható MI állam”-nak nevezett keretben kezelhessük.

Az alábbiakban hat jogalkotási javaslatot fogalmazunk meg. Az első öt a közszférabeli MI átláthatóságát, a jogorvoslatot, az intézményi nyilvánosságot, a közbeszerzéseket és az MI-re vonatkozó adatigényléseket érinti; a hatodik pedig a mindennapi hivatali működéshez kapcsolódó belső szabályozást.

Javaslataink aktualitása

Az időzítés ezúttal nem csupán a technológia és a szabályozás versenyfutásából adódik, hanem a hazai politikai helyzetből is. A május közepén hivatalba lépett, kétharmados parlamenti többséggel rendelkező új kormány ezekben a hetekben alakítja ki jogalkotási prioritásait. A négy parlamenti ciklust követően bekövetkező irányváltás alkalmat kínálhat arra is, hogy régóta halogatott, rendszerszintű átláthatósági kérdések a napirend élére kerüljenek. Emellett a korábbi évek alatt jogi keret nélkül kiépült gyakorlatokat szabályozott mederbe terelhetjük. Az új kormányzat egyik fontos ígérete épp az állami működés átláthatóbbá tétele és a közbizalom helyreállítása; az alábbi javaslatok ennek az ígéretnek a digitális államra vetített, kézzelfogható lefordításai.

Ugyanakkor a szabályozási háttér is változatlanul sürgető. Az EU MI-ről szóló rendelete (MI Rendelet) fokozatosan lép hatályba, és számos kötelezettséget ró a tagállamokra. Ám az uniós szintű végrehajtás üteme lassul: az Omnibusz csomag várhatóan 2027 végéig elhalasztja a magas kockázatú MI-rendszerek EU-szintű adatbázisának létrehozatalát, és szűkíti is a regisztrációs kötelezettségek körét. Eközben Magyarországon ma egyetlen nyilvánosan hozzáférhető lista sem létezik arról, hogy az állami szervek milyen MI-alapú rendszereket alkalmaznak. Vagyis pont akkor lassul az uniós védőháló kiépülése, amikor a közigazgatásban már működnek ezek az egyelőre jogilag szabályozatlan rendszerek. A kormányváltás éppen ezt az örökölt szabályozási vákuumot; a működő technológia és a hiányzó szabályozás feszültségét teheti most kezelhetővé. 

Hogy ez a feszültség mennyire nem elvont, azt néhány nyilvánosan ismert példa is jól mutatja. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal egy 2022-es kormányhatározattal létrehozott MI Munkacsoport keretében már évek óta éles üzemben használ gépi tanuláson alapuló modelleket: ezek a hivatal Integrált Adattárházában — többek között online számla-, pénztárgép- és tranzakciós adatok, sőt közösségi média tartalmak alapján — végeznek kockázatelemzést, viselkedéselemzést és állítják össze az ellenőrzési terveket, vagyis közvetlenül befolyásolják, mely adózók kerülnek a hatóság látóterébe.

A rendészet terén az Országos Rendőr-főkapitányság Szitakötő néven fejlesztett, több tízezer kamera összekapcsolását célzó rendszere arcfelismerő képességgel is rendelkezik — egy olyan technológiával, amelyet az MI Rendelet kifejezetten magas kockázatúnak minősít. Egyik rendszernél sem áll rendelkezésre nyilvános, tételes leírás arról, milyen adatkörön, milyen logika mentén és milyen emberi felülvizsgálat mellett működik, és egyik sem szerepel semmilyen, az állampolgárok számára hozzáférhető nyilvántartásban.

1. Közszférabeli MI-rendszerek nyilvános regisztere

Az első és talán legfontosabb javaslatunk egy nyilvános, kereshető regiszter létrehozása a közszférában alkalmazott MI-rendszerekről. Nem lehet ellenőrizni egy rendszer működését, ha a létezéséről sincs tudomásunk.

A regiszter ötlete nem előzmény nélküli. Az Európai Unió tagállamai közül Észtország jó példát mutat: az ottani, „krattoknak” nevezett, hazai fejlesztésű közszférabeli MI-eszközök nyílt forráskódúak és könnyen hozzáférhetők. Ez a megközelítés azt üzeni, hogy a közhatalom által használt technológia alapból nyilvános, és a titkosság a kivétel, nem a főszabály. Észtország mellett az EU tagállamai közül rendelkezik közszférabeli MI regiszterrel Hollandia és Finnország, pontosabban Helsinki városa is.

Álláspontunk szerint törvényi kötelezettséget kellene bevezetni arra, hogy minden minisztérium és háttérintézmény meghatározott — javaslatunk szerint 90 napos — határidőn belül bejelentse az illetékes minisztériumnak az általa üzemeltetett vagy üzemeltetni tervezett döntéstámogató és döntéshozó MI-rendszereket. Másodszor létre kell hozni egy nyilvánosan kereshető online regisztert, amely rendszerenként tartalmazza az alkalmazó szerv nevét, a rendszer célját és döntési hatókörét, az érintett személyek körét és számát, a felhasznált adatforrásokat, valamint az igénybe vehető jogorvoslatokat. Harmadszor egy erre alkalmas hatóság — például az NMHH vagy más, hasonló hatáskörű szerv — feladatává kell tenni az adatszolgáltatás ellenőrzését, és mulasztás esetén bírságolási jogot kell biztosítani számára.

Fontos hangsúlyozni, hogy a MI Rendelet vonatkozó rendelkezései már ma is kötelezőek hazánkra nézve. A nemzeti regiszter ezeket egészítené ki az uniós adatbázis létrejöttéig, sőt azt követően is, hiszen a hazai közigazgatás sajátosságait és az állampolgárok tájékozódási igényét egy nemzeti szintű, magyar nyelvű, könnyen hozzáférhető felület tudja a legjobban kiszolgálni.

2. Hatékony jogorvoslat a MI-alapú közigazgatási döntésekhez

A nyilvánosság önmagában kevés, ha a polgár nem tud mit kezdeni egy számára hátrányos algoritmikus döntéssel. A MI Rendelet 86. cikke ugyan magyarázathoz való jogot biztosít a magas kockázatú MI-döntések esetén, a gyakorlatban azonban a panaszcsatornák töredezettek. A MI Rendeletben sincs egységes eljárásrend arra, hogyan kérelmezhet valaki felülvizsgálatot, ha egy algoritmus döntése miatt esett el akár egy szociális ellátástól.

Véleményünk szerint az általános közigazgatási rendtartás, az Ákr. módosításával automatizált döntés esetén kötelezővé kellene tenni, hogy az ügyfél írásbeli tájékoztatást kapjon arról, hogy MI-rendszer hozta a döntést, vagy ilyen technológia működött közre a döntéshozatalban; arról, hogy milyen főbb tényezők alapján született a döntés; és arról, hogyan kérhet emberi felülvizsgálatot. Ez a három elem — a tájékoztatás ténye, az indokolás és az emberi felülvizsgálat lehetősége — együtt biztosítja, hogy az algoritmikus döntés ne váljon megfellebbezhetetlen fekete dobozzá. Hangsúlyozni kell, hogy a hatályos szabályozás szerint közigazgatási ügyben jelenleg MI-rendszer önállóan nem hozhat döntést, csupán a döntés előkészítésében működhet közre; a fenti tájékoztatási és felülvizsgálati garanciák azonban ebben az esetben, valamint a jövőre nézve, az automatizált döntéshozatal esetleges térnyerése esetén egyaránt nélkülözhetetlenek.

Fontos hangsúlyozni, hogy ez a javaslat túlmutat a MI Rendelet alapjogvédelmi szintjén, az uniós szabályozás azonban minimumszintet állapít meg, nem felső korlátot. A nemzeti jogalkotónak megvan a mozgástere arra, hogy a polgárai számára az uniós jognál erőteljesebb jogvédelmet biztosítson, egy ilyen lépés tehát nem ütközne az uniós jogba sem.

Emellett a mindenkori ombudsmani típusú szerv hatásköreit ki lehetne bővíteni a MI-alapú közigazgatási visszásságok vizsgálatával, dedikált ügyintézési kapacitással. Javasoljuk továbbá egy egyablakos MI panaszfórum kialakítását — az NMHH-n vagy más hasonló hatáskörű szerven belül —, ahol az egyéni sérelmeket befogadják, és a megfelelő hatósághoz tovább is irányítják. A cél, hogy a polgárnak ne kelljen kiismernie a hatóságok bonyolult rendszerét ahhoz, hogy az igazát kereshesse.

3. A Magyar Mesterséges Intelligencia Tanács átlátható működése

A MI-szakpolitikát alakító testületek működésének nyilvánossága ugyanolyan fontos, mint maguké a rendszereké. A 2025-ben létrehozott Magyar MI Tanács eddigi működése azonban épp az ellenkezőjét mutatja: a 2025 decemberi alakuló üléséről csupán egy közlemény jelent meg, a 2026. március 12-i ülését pedig egyetlen Facebook-bejegyzéssel dokumentálták. A Tanács ügyrendje mindmáig nem érhető el nyilvánosan. Egy olyan testület esetében, amely meghatározza az ország MI-stratégiájának irányát, ez a fokú homály nem fenntartható.

Ezt a helyzetet a Tanács ügyrendjére; naprakész és folyamatosan aktualizált összetételére és ülései összefoglalóinak közzétételére irányuló törvényi kötelezettségekkel lehetne orvosolni. Emellett a civil szervezetek számára konzultációs jogot kellene biztosítani a döntéselőkészítési folyamatban, évente legalább két alkalommal. Ezek a követelmények nem korlátozzák a testület szakmai mozgásterét; pusztán arra kötelezik, ami egy demokratikus jogállamban magától értetődő: hogy a közhatalmat gyakorló testület a nyilvánosság előtt, ellenőrizhetően működjön.

4. A MI-t érintő közbeszerzések és állami szerződések átláthatósága

A közszférában alkalmazott MI-rendszerek jelentős részét az állam nem maga fejleszti, hanem külső szoftverbeszállítóktól szerzi be. Ez különösen sebezhető pont az átláthatóság szempontjából. Bár a MI Rendelet és a vonatkozó közbeszerzési irányelvek elvileg előírnak átláthatósági követelményeket, Magyarországon ma sem a közbeszerzési adatbázis, sem az állami szerződések nyilvántartása nem tartalmaz rendszerszintű információt arról, hogy egy beszállítói szerződés MI-alapú rendszer fejlesztésére, működtetésére vagy integrációjára irányul-e.

Ennek a hiánynak súlyos következményei vannak. Lehetetlenné teszi a civil ellenőrzést, tágabb teret enged az érdekek összefonódásának, és a közpénzek felhasználásába való betekintést is akadályozza. Ha nem tudjuk, mely szerződések mögött áll MI-fejlesztés, akkor azt sem tudjuk megítélni, hogy az adott rendszer milyen kockázatokat hordoz, ki a fejlesztője, és milyen érdekek mentén került a közigazgatásba. Az Európai Bizottság GovTech és Procurement of AI kezdeményezései jó kiindulópontot kínálnak egy ilyen adatközlési követelmény kialakításához.

A közbeszerzési törvény, a Kbt. módosításával olyan átláthatósági követelményeket lehetne megállapítani az ajánlatkérő szervek, a Közbeszerzési Hatóság és a Közbeszerzési Döntőbizottság számára, amelyek lehetővé tennék, hogy a közbeszerzések nyilvános dokumentációjából egyértelműen kiderüljön, van-e MI érintettség az adott szerződés kapcsán és amennyiben igen, az az MI Rendelet szerinti mely kockázati kategóriába tartozik. Emellett érdekkonfliktus-szűrő követelményt is javasolunk: a MI-rendszer fejlesztésében vagy értékelésében részt vevő köztisztviselők és tanácsadók legyenek kötelesek összeférhetetlenségi nyilatkozatot tenni, különös tekintettel a beszállítói cégekkel és azok tulajdonosaival fennálló gazdasági kapcsolatokra. Végül ezeket az adatokat hozzá lehet kapcsolni az első javaslat szerinti közszférabeli MI-regiszterhez, és ezzel megteremthető az összefüggés a beszállítói lánc és a ténylegesen alkalmazott rendszer között — vagyis átlátható lesz, hogy egy adott állami döntés mögött melyik cég melyik terméke áll.

Egyedi fejlesztésű (custom) MI-rendszerek beszerzése esetén külön alapkövetelményként javasoljuk, hogy a beszállító legyen köteles a rendszer forráskódját és teljes műszaki dokumentációját az állam részére átadni, és vállalja, hogy ezek nyilvánossá tehetők. Így elkerülhető, hogy a közhatalom gyakorlásában szerepet játszó technológia egy beszállító zárt, ellenőrizhetetlen tulajdonába kerüljön; a közpénzből fejlesztett MI alapesetben nyilvános és megvizsgálható marad.

5. Az MI-t érintő adatigénylések és a proaktív adatközlés szabályozása

A nyilvános regiszter és a jogorvoslat csak akkor működik, ha a polgárok és a civil szervezetek az egyes MI-rendszerek működéséről a részletekbe menően is tájékozódhatnak. Ehhez azonban az információszabadság jelenlegi kereteit hozzá kell igazítani az algoritmikus közigazgatás sajátosságaihoz. Az információszabadságról szóló törvény (Infotv.) ma nem rendelkezik kifejezetten arról, hogy az MI-alapú döntéshozatal és döntés-előkészítés működésével kapcsolatos adatok közérdekű adatnak minősülnek-e.

Az Infotv. módosítása kimondhatná, hogy az MI általi döntéshozatalt és döntés-előkészítést ugyanúgy kell kezelni, mintha egy közigazgatási eljárás leírásáról volna szó. Ebből következően minden ilyen eljárás működése, valamint az ahhoz kapcsolódó informatikai eljárás közérdekű adatnak minősül — kivéve azt a kört, amely egy hagyományos, „offline” eljárásban sem lenne nyilvános. Ezzel az elvvel elkerülhető, hogy az állam pusztán a folyamat technológiai jellegére hivatkozva tagadja meg az olyan információk kiadását, amelyek egy emberi ügyintéző által vezetett eljárásban egyébként megismerhetők lennének.

A módosítás emellett megalapozhatná az MI-alapú rendszerekkel kapcsolatos proaktív, vagyis külön igénylés nélküli adatközlés kötelezettségét is, összhangban az első javaslatunk szerinti közszférabeli MI-regiszterrel. Az adatigénylési és a proaktív közzétételi kötelezettség együtt biztosítaná, hogy az algoritmikus közigazgatás működése ne csak elvben, hanem a gyakorlatban is megismerhető és ellenőrizhető legyen.

6. Belső MI-szabályzat a közigazgatási szerveknél — és a „shadow MI” kérdése

A hatodik javaslatunk a hivatalok belső, mindennapi gyakorlatára irányul. Az eddigiek a közhatalom és a polgár viszonyát érintették; ez a javaslat magát a hivatali munkavégzést.

Nem csak a közigazgatásban, hanem más szektorokban is tapasztalható a jelenség, hogy a munkatársak napi szinten használnak MI-eszközöket, gyakran a munkáltató tudta és engedélye nélkül. Ezt nevezi a szakirodalom „shadow MI”-nek, vagyis árnyék-MI-használatnak. Egy ügyintéző belemásolhat egy nyilvános chatbotba egy fogalmazványt, hogy átírassa; egy elemző feltölthet egy táblázatot, hogy összegezze; egy tisztviselő megfogalmaztathat egy határozattervezetet. Mindez gyakran jó szándékkal, a munka gyorsítása érdekében történik, ezért is nehéz megfékezni puszta tiltással.

A közigazgatásban azonban a shadow MI sajátos és súlyos kockázatokat hordoz. A hivatali munka során kezelt adatok jelentős része személyes adat, üzleti titok vagy más, fokozott védelmet igénylő információ. Ha ezek egy ellenőrizetlen, harmadik féltől származó MI-szolgáltatásba kerülnek, az egyszerre jelent adatvédelmi incidenst, nemzetbiztonsági kockázatot és bizalomvesztést. Ráadásul az így keletkező döntéstervezetek minőségéért és pontosságáért senki nem felel egyértelműen, hiszen a rendszer „nem hivatalosan” került a folyamatba.

Ezért azt javasoljuk, hogy a közigazgatási szervek legyenek kötelesek belső MI-szabályzatot elfogadni, amely kifejezetten lefedi a munkatársak általi shadow MI-használatot is. Egy ilyen szabályzatnak véleményünk szerint a következő főbb elemeket kellene tartalmaznia.

Egyrészt egyértelműen meg kellene határozni, mely MI-eszközök használata engedélyezett, milyen feltételekkel, és mely adatkörök esetében tilos külső MI-szolgáltatás igénybevétele. A puszta tiltás önmagában nem működik; a szabályzatnak reális, engedélyezett alternatívákat is kínálnia kell, hogy a munkatársaknak ne legyen okuk az árnyékmegoldásokhoz folyamodni.

Másrészt rögzíteni kell az adatkezelési és titokvédelmi korlátokat: milyen információ kerülhet egyáltalán MI-rendszerbe, és milyen nem. Személyes adatok, minősített adatok és üzleti titkok esetében különösen szigorú szabályokra van szükség.

Harmadrészt elő kell írni az emberi felelősség és a végső döntés emberi jellegének megőrzését. A MI hasznos eszköz lehet, de a közigazgatási döntésért minden esetben azonosítható, felelős köztisztviselőnek kell helytállnia. A szabályzatnak ki kell mondania, hogy a MI által generált tartalmat ellenőrizni kell, és a felelősség nem hárítható át a rendszerre.

Negyedrészt rendelkezni kell a használat dokumentálásáról és nyomon követhetőségéről, hogy utólag is megállapítható legyen, mely döntések előkészítésében működött közre MI. Ez közvetlenül kapcsolódik a második javaslatunk szerinti tájékoztatási és jogorvoslati kötelezettséghez is.

Ötödrészt képzést és világos, hozzáférhető tájékoztatást kell biztosítani a munkatársak számára, hogy tisztában legyenek a kockázatokkal és a szabályokkal. A szabályzat csak akkor működik, ha a munkatársak értik, miért van rá szükség, és tudják, hogyan használhatják a MI-t biztonságosan.

A shadow MI szabályozása így nemcsak adatbiztonsági kérdés, hanem az átláthatóság és az elszámoltathatóság ügye is. Ha a hivatalok nem ismerik el és nem rendezik nyíltan a munkatársak tényleges MI-használatát, akkor a közigazgatás működésének egy egyre jelentősebb része marad rejtve. A belső szabályzat a láthatatlan gyakorlatot teszi láthatóvá és kezelhetővé.

Összegzés: az átlátható MI-állam felé

A hat javaslat — a közszférabeli MI-regiszter, a hatékony jogorvoslat, a MI Tanács átlátható működése, a közbeszerzések nyilvánossága, az MI-t érintő adatigénylések szabályozása és a belső MI-szabályzat — közös célt szolgál. Arra törekszünk, hogy a közszférabeli MI-használat és a MI-vel kapcsolatos szakpolitika alakulása legyen számon kérhető, az érintett állampolgárok számára érthető, és a civil társadalom által is ellenőrizhető.

Ezek a javaslatok egymást erősítik. A regiszter megmutatja, hol használnak MI-t; a jogorvoslat eszközt ad a polgár kezébe; az intézményi nyilvánosság elszámoltathatóvá teszi a döntéshozókat; a közbeszerzési átláthatóság feltárja a beszállítói lánc érdekviszonyait; az MI-t érintő adatigénylések szabályozása biztosítja, hogy az algoritmikus közigazgatás működése a gyakorlatban is megismerhető legyen; a belső szabályzat pedig a hivatali munka rejtett rétegét emeli a felszínre. Külön-külön is hasznosak, de együtt egy koherens, átlátható MI-állam alapjait rakhatják le.

Álláspontunk szerint a közszférabeli MI-regiszter és az átlátható, hatékony jogorvoslati útvonalak bevezetése lenne a legsürgetőbb. Az állam ugyanis már ma is alkalmaz jogi keret nélküli MI-alapú döntési rendszereket. Bízunk abban, hogy a kormányváltással bekövetkező szemléletváltozás most reális esélyt ad arra, hogy ez a mulasztás orvosolható legyen. Fenti javaslataink azt célozzák, hogy olyan szabályozási környezet alakulhasson ki Magyarországon, amelyben a MI nem az állam és a polgár közötti hatalmi egyenlőtlenséget mélyíti, hanem a közélet tisztaságát és átláthatóságát szolgálja.


dr. Szentgáli-Tóth Boldizsár írása