A NAIH nemrég közzétett beszámolója – többek között – a közérdekű adatigénylések 2024. évi tapasztalatairól szól. Érinti ugyan, de nem helyezi kontextusba a legfontosabb problémákat, ezért most mi megtesszük. Sokszor azonban a puszta adatok is önmagukért beszélnek: például hogy a két új elutasítási ok, azaz az adatkezelői minőség hiánya és az új adat előállításának szükségessége 2024-ben az összes elutasítási okra hivatkozás 23%-át adta. A NAIH maga is mintha csak félszívvel védené az átláthatóságot, a beszámolójából ugyanis hiányoznak az adatigényléseket támogató legfontosabb rendszerszintű javaslatok és az egyedi peres fellépések is. Az adatok felhasználóbarát közzétételében továbbá maga a hivatal sem jár elöl jó példával.

Közérdekű adatokra szükségünk van. Ezekből szerezhetünk bizonyosságot arról, amiről csak részleges tudásunk van, amiről homályos pletykák keringenek, vagy amit talán épp eltitkolni próbálnak előlünk: mi épül a város szélén, hol volt a legtöbb kórházi fertőzés, miről és mennyiért adott tanácsot a polgármester unokatestvére, tényleg elolvadt-e az MNB-alapítványoknál 500 milliárd forintnyi közpénz. Az információszabadság a demokratikus nyilvánosság alapja. Az, hogy a következő választáson a közügyek intézésére kinek adunk hatalmat, akkor lehet valódi döntés, ha „tájékozott beleegyezésen” alapul. 

A közadatokhoz jutás egyik módja az Infotv. 28. § (1) bekezdésében szabályozott adatigénylés, népszerűségét indokolja, hogy egyszerre egyszerű és egyediesíthető: például egy könnyen kezelhető űrlapon, de akár egy e-mailben is nagyjából ‒ az Infotv. keretein belül ‒ bármire rákérdezhetünk, ami a helyi vagy országos közhatalom gyakorlásával kapcsolatban érdekel minket. Az intenzív használat képét ugyanakkor árnyalja, hogy az évi több tízezer adatkört érintő adatigénylésekre nem lenne szükség ekkora számban, ha a kormányzat erősítené a proaktív információszabadságot. Erre a Központi Információs Közadat-nyilvántartás (kif.gov.hu) bevezetése egy elszalasztott lehetőség volt, és a 2025. év eleji módosítások ellenére is az maradt. 

Bár a NAIH beszámolója szerint az Infotv.-ben meghatározott adatok közzétételére szolgáló felület hatékonyan hozzájárul a közpénzfelhasználás átláthatóságának biztosításához, a K-Monitor által korábban megfogalmazott hiányosságok jó része továbbra is fennáll, és megnehezíti az adatokhoz való hozzáférést. A honlap használatára kötelezettek köre 2025-től ugyan valóban bővült – ahogy azt a NAIH-beszámoló kiemeli, a költségvetési szerveken kívül most már például a köztestületek, önkormányzatok, illetve a költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó szabályokat alkalmazó egyéb jogi személyek is kötelesek az adatok feltöltésére –, azonban továbbra is akadályozott az adatok kereshetősége, a szerződések adatain túl maguk a szerződések nem szerepelnek a nyilvántartásban, és a közzétételnek nem képezik részét a tényleges tulajdonosi adatok sem, amelyek elérhetősége régi adóssága az információszabadság hazai szabályozásának. A NAIH problémaként a jogértelmezési nehézségeket emelte ki, amelyek akadályozták a szabályszerű kötelezettségteljesítést. Többek között erre vezette vissza azt is, hogy 2024-ben öt ellenőrzött kormányhivatalból három, kilenc ellenőrzött minisztériumból pedig egy sem rendelkezett az előírások szerinti általános közzétételi listával.

Az adatigénylések teljesítésére minden közfeladatot ellátó vagy ilyen szervezettel szerződő partner köteles, továbbá azok is, amelyek ugyan közfeladatot nem látnak el, de bármilyen oknál fogva közpénzből gazdálkodnak. A közérdekű adatigénylés alapjogi funkciója azonban csak akkor tud érvényesülni, ha a másik oldalon van, aki válaszol. Többek között ennek nyomonkövetésére szolgál az Infotv. 30. § (3) bekezdésében előírt nyilvántartási kötelezettség, amelyet minden közadatigényléssel érintett szervezetnek teljesítenie kell. A legutóbbi, 2024. évre vonatkozóan szolgáltatott adatokat a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) a 2025. március 31-én közzétett éves beszámolójában dolgozta fel. És mi is rájuk néztünk. A következőkben a hatósági és a saját elemzésünk nézőpontjából tekintjük át, hogy a számokban tükröződő gyakorlat visszaigazolja-e a közérdekű adatokhoz való hozzáférés elvileg egyszerű lehetőségét.

A 2024-es beszámoló a Hivatal ambivalens adatvédelmi szerepfelfogását tükrözi

A NAIH elemzésének statisztikai része az adatszolgáltatóktól bekért adatokat különösebb értékelés nélkül ismerteti. Eszerint a legtöbb adatszolgáltató az önkormányzati szférába tartozott, az összes adatszolgáltató 65%-át tették ki, míg az állami szféra 14%-ot, a köz-, állami és önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság 7%-ot, az egyéb kategória (egyházi fenntartású intézmény, kekva, közalapítvány, közfeladatot ellátó magánjogi szervezet, törvény által létesített jogi személy) pedig szintén 14%-ot. A beszámoló szerint 2024-ben összesen 30.810 adatkörre vonatkozóan érkezett adatigénylés, amelyet összességében 76%-ban teljesítettek az adatkezelők. A megkeresett szervezetek leggyakoribb elutasítási okként az előző három évhez hasonlóan 2024-ben is az adat nem közérdekű vagy közérdekből nyilvános voltára, adatkezelői minőségük hiányára, illetve új adat előállításának szükségességére hivatkoztak. A kormány által 2024-ben bevezetett két új elutasítási ok együttesen 1934 db adatkör elutasítását eredményezte: a más szervnél lévő adat [Infotv. 30. § (2a) bek. a) pont] 688 adatkört, az új adat előállításának szükségessége [Infotv. 30. § (2a) bek. b) pont]) 1266 adatkört érintett, amelyek együttesen az összes elutasítási ok 23%-át adták. A nem adatkezelői státuszra való hivatkozás emellett 2854 db volt.

Az adatszolgáltató szervek számában a korábbi évhez képest kismértékű emelkedés tapasztalható, a nagy ugrás (1350-ről 5895-re) 2022 és 2023 között történt, 2024-ben az 5952 adatszolgáltatói létszám már nem jelent érdemi változást. Az elutasítási arány változásában az egyes évek között nem volt ilyen nagyságrendű különbség (2022-ben 33%, 2023-ban 21%, 2024-ben 24%). A teljesítési napok átlagos száma 2024-ben 12,5 nap volt, ebben mindazon adatszolgáltatók teljesítésének adatai szerepelnek, amelyekhez érkezett adatigénylés.

Izgalmas lenne, ha arról is kapna, illetve adna információt a NAIH, hogy hány esetben fordultak adatigénylők bírósághoz, mely adatgazdákat perelték a legtöbben, és mi lett ezeknek a pereknek a kimenete. Ezekből talán kirajzolódnának a visszaélésszerű megtagadások is, mint amikor Romhányi Balázs kutatónak a K-Monitor segítségével minden évben bírósághoz kell fordulnia, hogy a MÁK-tól megkapja ugyanazokat a nyugdíjadatokat, csak frissítve.

A NAIH beszámolója ugyanakkor több olyan hatósági ügyet ismertet, amelyekben az elutasított adatigénylések miatti bejelentések jogosságát elismerve a Hivatal az adatigénylő mellé állt. Ez történt például a K-Monitor által kezdeményezett, politikai tanácsadókra vonatkozó adatigényléssel kapcsolatos állásfoglalásban is, amely szerint a minisztériumok állományában lévő politikai tanácsadók neve, jogviszonya, illetménye a vonatkozó bírósági gyakorlat és a GRECO ajánlása alapján is közérdekből nyilvános adatok. Közérdek ugyanis, hogy a társadalom meg tudjon győződni arról, a miniszter a döntéseit elismert szakember tanácsára hozza-e, az speciális ismereteivel, munkatapasztalataival képes-e segíteni a kormányzati szervek munkáját, alkalmazása ezáltal a társadalom érdekeit szolgálja-e. A NAIH mindezek alapján a minisztériumokat arra is kérte, hogy a jövőben tegyék közzé honlapjukon ezeket az adatokat, illetve tájékoztatta szervezetünket arról, hogy a minisztériumok teljesítésének hiányában bírósághoz fordulhatunk.

Bár az adatigénylések jogosságának kimondásában az információszabadság értékének elismerése tükröződik, a NAIH beszámolója nem utal arra, hogy ő maga pert indított volna közérdekű adatokért (Infotv. 64. §), vagy az adatkezelő oldalán beavatkozott volna az adatigénylő által indított perbe (Infotv. 31. § (4) bekezdés), pedig erre is lenne lehetősége. A NAIH beszámolója továbbá csak érintőlegesen reflektál arra a problémára, amely a civil adatigénylések mindig is hangsúlyosan jelenlévő akadálya volt: hogy az Infotv. 27. § (3a) bekezdése szerinti, a kormányzati szervekkel eseti megállapodásokat kötő gazdasági társaságok (például tanácsadó vagy egyéb szolgáltatást nyújtó szervezetek) adatszolgáltatása jogszabályi alap hiányában peres úton nem kényszeríthető ki. A NAIH ezzel kapcsolatban néhány olyan esetről számol be, amelyekben pl. a szakpolitikai stratégiákat készítő tanácsadó, az állami ingatlan bérlője, az állami támogatásokból gazdálkodó sportszövetség adatszolgáltatási kötelezettségét a Hatóság ugyan megállapította, sőt ismertette a K-Monitor BCG-tanulmánnyal kapcsolatos ügyében született, jogalkotói mulasztást kimondó AB-döntést is, azonban ezekből az esetekből további következtetéseket nem volt le, a helyzet orvoslását célzó intézkedésről vagy ajánlásról nem számolt be, a perelhetőség biztosítására jogszabály-módosítási javaslatot sem fogalmazott meg. A sportszövetség nemteljesítése miatt közzétett jelentése is csupán a jogkövetés iránti puszta remény kinyilvánításával zárul: „Bízom benne, hogy a fenti jelentés alkalmas lesz az információszabadsághoz fűződő joggal összefüggő jogsérelem orvoslására, és a közvélemény figyelmének felhívására, valamint a jövőbeni hasonló jogsértések elkerülésére.”

A mi elemzésünk szerint a számok már nem olyan szépek, a 15 napos teljesítés – és az érdemi válasz is – inkább kivétel, mint szabály

A NAIH honlapján elérhető a beszámoló alapjául szolgáló adatszolgáltatások összesített táblázata. Ennek alapján elkészítettük az adatszolgáltató-szervezetek részletesebb kategorizálását és az egyedi adatok megtekintésére is alkalmas, interaktív kimutatásokat. Elemzésünk elsősorban az adatigényléssel érintett adatkörök számára, az adatigénylés teljesítési arányára és időigényére fókuszált. Az áttekintésből kiderült, hogy azok közül a szervezetek közül, amelyekhez 2024-ben legalább 20 adatkört érintő adatigénylés érkezett (a szűkítésre a túl kicsi darabszám torzító hatásának kiszűrése érdekében volt szükség), a kategóriánkénti kimutatás 2. fülén szereplő adatok szerint az adatkörök számára vetített legmagasabb teljesítési arányt az egyetemek mondhatják magukénak (93,85%), míg a legalacsonyabb a ‒ legalább 20 adatkörrel érintett kórházak kategóriájába egyedül bekerült ‒ Országos Kórházi Főigazgatóságé (41,14%). Az összes kategória átlagos teljesítési aránya 69,6% volt, ez alatt a kórházi kategórián kívül a minisztériumok (48,89%) és a bíróságok (45,12%) teljesítettek, míg a kormányzattól független szféra adta a legjobban teljesítőket: az egyetemek után az önkormányzati intézmények/cégek (82,6%) és az önkormányzatok (82,48%). Az állami cégek (75,7%) és a közigazgatási intézmények (71,39%) az átlag körül mozogtak.

Külön megvizsgálva az állami cégeket és a kormányzati szerveket (minisztériumokat), az összes (tehát nemcsak a 20 adatkört elérő) adatszolgáltatók egyedi adatai szerint az adatkörökre vetített teljesítés alapján 32 állami cég és 0 minisztérium került a 100%-os teljesítési arányúak közé, a nagyon kis darabszámú adatigényléseket (20 adatkör alattiakat) kiszűrve viszont már csak 3 állami cég rendelkezik ezzel az aránnyal. Kiemelendő, hogy a Könyvtárellátó Nonprofit Kft. a 914 db adatkörrel és 100%-os teljesítési aránnyal messze megelőzi a második helyezett MOHU MOL Hulladékgazdálkodási Zrt.-t, amely 33 adatkörre beérkezett adatigénylést teljesített 100%-osan. (Ugyanakkor a két cég egyike sem az átláthatóság feltétlen híve, a Kello például az Alföldi Nyomda vételárát akarta eltitkolni, a MOHU a 35 éves szemétkoncessziós szerződés mellékleteit, végül mindkettőt bíróság kötelezte az adatok kiadására.) A minisztériumok között nem volt 20 db adatkör alatti adatigényléssel érintett szerv, és csak az Európai Ügyek Minisztériuma teljesített az előbb jelzett 69,6%-os összátlagon felül, 84,8%-kal (az állami cégek közül 51 db volt az összátlagon felül).

A legalább 20 adatkörigényléssel érintett szervezetek esetében vizsgáltuk a teljesítési napok átlagos számát is. A főszabály szerinti 15 napon belül kevesen tettek eleget az adatigénylési kérelmeknek, 4 közigazgatási intézmény, 3 önkormányzat és 3 önkormányzati cég/intézmény esett ebbe a sávba. A legtöbb teljesítési határidő 30 nap körül szóródott, a minisztériumok válaszadási ideje eleve itt kezdődött. Messze a meghosszabbított és a veszélyhelyzetben lehetséges határidőkön túl, 60 napos teljesítéssel a csepeli, valamint a belváros-lipótvárosi önkormányzat az abszolút utolsó, megjegyzendő, hogy az önkormányzati szféra azért szintén a 30 napos átlag körül mozog.

Az önkormányzatok jellemzően nagyobb aktivitását jól szemléltetik az adatköri „toplista” első két helyén álló szervezet adatai is. Bár a szervezetenkénti kimutatásban az összes adatkört tekintve első helyen Budapest Főváros Kormányhivatala szerepel 2265 adatkörrel, második helyen pedig Budafok-Tétény Önkormányzata 1655 adatkörrel, a teljesített adatkörök számát (és a teljesítés arányát) tekintve látványosan megfordul a helyezés: Budafok-Tétény 1653 adatkörre vonatkozó teljesítéssel (99,9 %-os teljesítési aránnyal) ‒ a néhány tíz darabos adatkezelők 100%-os teljesítési aránya után közvetlenül következve ‒ a listán a 15. helyen áll, míg a Kormányhivatal 1434 db adatkörre vonatkozó adatigénylés teljesítésével (63,3%-os teljesítési aránnyal) a 106. helyen.

Lehet-e javítani a helyzeten?

A NAIH adatközlésén mindenképp. A beszámoló alapjául szolgáló tételes listát a Hivatal egy, csak speciális programmal konvertálható pdf-ben tette közzé, egyes cellák még így is tartalmaztak gép által olvashatatlan adatokat, ezeket manuálisan kellett pótolnunk. A táblázat továbbá nem tartalmazza a NAIH elemzésében megjelenő elutasítási okokat, amelyek ugyanezen adatszolgáltatási kötelezettség alapján pedig a rendelkezésére álltak, és amelyek kategóriánkénti vizsgálata legalább olyan lényeges adatokat szolgáltathatna az információszabadság érvényesülésének akadályairól, mint a teljesítési arány. A jövőre nézve javasoljuk a hatóságnak a kötelező adatszolgáltatás teljeskörű ‒ és elemezhető ‒ formában való közzétételét.

A NAIH beszámolójában fontos lenne továbbá az adatkörök számával súlyozni a számított mutatókat, vagy legalább utalni a kis darabszámokból fakadó lehetséges torzításra. A Hatóság például kiemelte, hogy az adatigénylések teljesítésének átlagos időtartama 12,5 nap volt, amit összevetve a legalább 20 adatkörre vonatkozó adatszolgáltatások teljesítési napjának általunk kimutatott 30,3 napos átlagával, látható, hogy a sokszor csak egy-két darabos adatigénylést teljesítők mennyire megszépítik az eredményt.

Hogy az adatigénylések teljesítésének arányán és minőségén lehet-e javítani, már összetettebb kérdés, és jórészt a szabályozási környezettől függ. A NAIH beszámolója megemlíti a közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz való hozzáférésről szóló Tromsø-i Egyezmény végrehajtásáról készült szakértői ajánlásokat, azonban néhány valóban fontos részletszabálynak ‒ például a döntés-előkészítő anyagra hivatkozás korlátozásának ‒ a módosításán túl nem tesz javaslatot az esetileg szerződött szervezetek adatszolgáltatási kötelezettségének kikényszeríthetőségére. Ez a rendelkezés a Magyarországon jellemző kormányzati visszaélésekre tekintettel számunkra talán a legfontosabb módosítás lenne. Amíg az Infotv., illetve maguk a kormányzati szervek nem biztosítják a magánszervezetek közszférával kötött szerződéseinek ‒ és azok eredményeinek ‒ nyilvánosságát, éppen az ország jövőjét meghatározó döntések és megállapodások megismerésétől eshetünk el.